宋朝制定政府购买预算的基本依据

      中图分类号：K244　文献标识码：A　文章编号：0511-4721(2004)01-0058-07

      制定财政收支计划，亦即编制预算，乃是我国历史上财政管理的一个古老传统。[1](P4)《通典》卷6《食货六赋税下》记载：唐朝的“度支岁计”，布绢绵开支二千七百余万端屯匹，其中的一千三百万入西京、一百万入东京，一千三百万用作“诸道兵赐及和籴、并远小州便充官料邮驿等费”；钱的开支是二百余万贯，其中的一百四十万为“诸道州官课料及市驿马”，六十余万贯“添充诸军州和籴军粮”。据考证，这些数字是预算的，以天宝七载(748)的实际收入数，支天宝八载(749)之用。[2](P34-35)这说明政府购买作为唐朝财政支出的重要内容，不仅已纳入预算管理，而且在年度支出预算中确定了购买资金的总量额度。

      宋承唐制，所有政府购买都必须制定预算，否则属于严重违法。宋哲宗元符元年(1098)二月根据户部之言规定：“今后官司应缘收买及造换、修完、出染之类物色，若不豫行计料申乞、支拨收买，……官吏并科杖一百，不以失减。”[3]（卷494）宋朝政府购买活动的开展，是从规划购买预算开始的，而政府购买的整个运作过程，多数情况下也就是购买预算的执行过程。

      政府消费的物资，究竟哪些东西需要购买？应购买多少？这是制定政府购买预算必须解决的基本问题。宋朝是根据哪些因素制定购买预算的？或者说，是什么原因导致宋朝政府必须通过购买来满足其消费需求？本文认为，政府消费物资的供求形势和运输状况，是宋朝制定政府购买预算的两个基本依据。

      一、供求形势是决定政府购买预算的首要因素

      宋朝的各个时期，政府消费所需物资的品种构成基本没有多大变化，可以大体分成经常性需求和临时性需求两大类。所谓经常性需求主要有：国防物资，包括军队日常装备、军事人员日常给养物资等；行政管理物资，包括宫廷的日常消费物资、各级官僚机构的消费物资及官吏薪俸物资等；官营非赢利性企业所需物资，例如兵器制造、铸钱、造船等企业所需原材料等；政府设施如房屋及公共设施如河流堤坝的经常性维护物资等。临时性需求通常表现为不是每年都有的重大工程建设项目，主要有政府的大型土木工程建设如建宫殿、筑城、治河、兴修水利等所需物资。上述物资之中，需求量最大的还是军队官吏薪俸给养的粮草绢帛等。

      在一个特定的时间段内，譬如某一个财政年度之内，各地区、各单位的需求量，总体上是固定的。例如，宋朝建立伊始，为了强干弱枝，强化中央集权，全面收夺地方的军政财权，其重要措施之一就是对州军的支出预算实行定额管理。宋太祖乾德三年(965)三月，“是月，申命诸州度支经费外，凡金帛以助军实，悉送都下，无得占留”。[3]（卷6）宋太宗至道二年(996)十二月，又诏令重申：“应诸道司［州？］府军监，今后合要支用财谷等，各须预先计度，准备支遣。诸处起发上供金银钱帛斛斗纲运，并须赴京送纳，缘路诸州，不得辄有截留。”[4]（食货42之2）因此地方上的年度支出被限定在一个基本的范围之内，其余都属于应该上供中央或根据中央命令调遣的。

      占中央财政开支大头的军需物资同样有明确的数额。庆历七年(1047)，担任三司使的张方平对当时因与西夏战争而增加的四十余万军队每年的给养费用，算了一笔细账：“三司勘会，陕西用兵以来，内外所增置禁军八百六十余指挥，约四十有余万人。通人员长行用中等例，每人约料钱五百，月粮两石五斗，春冬衣绢六匹，绵一十二两，随衣钱三千计。每年共支料钱二百四十万缗，粮一千二百万石，准例六折，计七百二十万石，绢二百四十万匹，绵四百八十万两，随衣钱一百二十万缗，每次南郊赏给六百万缗。内马军一百二十余指挥，若马数全足，计六万有余匹，每年支草一千五百一十二万束、料一百五十一万二千石。”[5]（卷23《论国计出纳事》）在军队定员，给养定标准的情况下，其需求的定额管理在技术上并不困难。

      这些物资的供给，无论在宋朝的哪个时期，都不外赋税征敛和购买所得这两条渠道。以主要供给军队消费的粮食、布帛、草料为例，据蔡襄在《论兵十事》一文统计，宋英宗治平年间这三项物品的二税直接征敛数和购买所得数的比例如表1所示：

      表1　治平年间财政收入比重表

      

      蔡襄在列举了这三种物品的总收数和二税收入数之后接着说：“以上三件更有折变在内，其余所阙粮草匹帛，并是见钱和买，并课利折科诸般博买应付得足。”[6]（卷22《论兵十事》）也就是说除了二税以本色、折变等直接征敛的方式获得的之外，总收入中的其他部分都是以购买的方式获得的，其中绢帛的购买量占68.4%，粮食的购买量占32.92%。草料尽管没有二税收入数，但因在二税中，夏税以布帛为主，秋税以粮食为主，所以估计通过二税直接征敛到的草料不可能占很大比重，多数应是通过购买获得的。

      蔡襄所言属于当时全国的情况，在河北、陕西、河东等北方沿边地区，由于驻军众多，形成了庞大而又集中的消费需求。但当地赋税收入较少，浩繁的军需更加仰仗购买来补给。所谓“河北、河东、陕西三路租税薄，不足以供兵费，屯田、营田岁入无几，籴买入中之外，岁出内藏库金帛及上京榷货务缗钱，皆不翅数百万”。[7]（卷175《食货志》）宋仁宗景祐元年(1034)，三司使程琳奏称：“河北岁费刍粮千二十万，其赋入支十之三；陕西岁费千五百万，其赋入支十之五，自余悉仰给京师。”[3]（卷114）此时，河北方面早已与契丹和好罢兵，陕西方面与西夏的战争也处于间歇期，而河北军需的7/10、陕西的1/2已靠购买解决。康定年间，爆发了更激烈的宋夏战争，朝廷调发京东、京西等凡十一路之兵增援前线，全国军队的半数左右集聚三路沿边。“元昊反河西，契丹亦以兵近边谋弃约。任事者于西方益禁兵二十万，北方益土兵亦二十万，又益禁兵四十指挥。”[8]（前集卷9《孙甫行状》）粮草的需求量也随之剧增。庆历四年(1044)，欧阳修从河北报告：“自河以北州军县寨一百八十有七城，主客之民七十万五千有七百户……厢禁军马义勇民兵，四十七万七千人骑，岁支粮草钱帛二千四百四十五万，而非常之用不与焉。”[9]（《河北奉使奏草》卷下《论河北财产上时相书》）嘉祐年间，河北的购买量更大，“并边十一州军，岁计粟百八十万石，为钱百六十万缗，豆六十五万石，刍三百七十万围。并边租赋岁可得粟、豆、刍五十万，其余皆商人入中”。[3]（卷184）购买量占了补给量的90%以上。河东地区的驻军虽不如河北、陕西多，军需粮草的购买比重却也不少，宋神宗时，三司户部副使陈安石说：河东“十三州，二税三十九万二千余硕，和籴八十二万四千余石，……本路恃为边储，理不可阙”。[4]（食货39之28）这里的购买之数比赋税多二倍有余（河东的“和籴”情况复杂，多数是向民户硬性摊派、低价强购，但也有置场“和籴”。前者出现的背景是宋灭北汉之后，为安抚民心大幅度减轻河东的二税，摊派强买固然存在借买增税的问题，但以买补税的平衡作用也是明显的。神宗时，关于河东“和籴”曾有不小的争议，有人过分强调其低价之弊，也有人指出应当考虑为什么会低价的历史背景。总之河东的“和籴”典型反映了购买与赋税的密切联系，拟另文专门讨论）。熙宁年间，开拓西边，展地数千里，新置熙河路。熙宁七年(1074)，“熙河路经略使王韶言：‘熙河二州，最为聚兵之地，岁支人粮马豆三十二万斛、草八十万束。”[3]（卷254）据邵伯温说：熙河“独岷州白石大原、秦州属县有赋税，其余无斗粟尺布，唯仰陕西诸郡、朝廷帑藏供给。故自开熙河以来，陕西民日困，朝廷财用益耗”。[10]（卷13）