近年来，随着我国政府职能的转变以及行政管理体制的不断完善，以政府为主体的信息传播活动逐渐进入人们的视野并引起广泛关注。国家各部委、各级政府部门纷纷设立新闻发言人，建立新闻发布制度；“电子政务”、“信息化政府”等也不再是新鲜的名词。然而，由于学科属性方面的原因，人们似乎难以对这种传播现象进行准确的归类，因为它既是一种传播行为，也是一种政府行为，或者说，它既不完全属于大众传播范畴，也不完全属于政府管理范畴，而是处于二者的交叉点上，这个交叉点又恰恰是研究者的“盲点”。因此，尽管以政府为主体的信息传播活动日趋活跃，这方面的研究却相对滞后。鉴于此，笔者认为有必要从政府管理与信息传播的结合点上对这种现象进行分析探讨。 一、问题的提出 在当今的传播学研究中，以政府为主体的信息传播被置于组织传播的框架内①（P99-108），与企业、社团等其他社会集合体（social collectivity）相提并论，等而视之。相应地，政府对外信息输出（传播）的形式也就一般性地被归纳为公关宣传、广告宣传和企业标识宣传三个部分。①（P107-108） 从理论上说，组织传播由两部分构成，一部分是组织内传播，一部分是组织外传播。其中，组织外传播又可分为信息输入与信息输出两个方面。总体上看，组织内传播以及组织外传播的信息输入部分具有组织传播的一般特性，与其他组织的传播流程无大差异，可以归于此类，而组织外传播的信息输出部分（尤其是利用大众传媒进行传播的部分）就不尽相同了。我们知道，虽同为“社会集合体”，政府与企业、社团等却有着本质上的区别，这个区别决定了它们与信息输出的主要手段——大众传播媒介的不同的关系格局。在社会控制系统中，就位势而言，企业、社团与媒体是平行的，企业对媒体不具有控制、管理的权力，媒体对企业也没有配合报道的义务。正因为如此，当企业试图对外宣传、扩大影响时，就不能不借助于各种公关手段，“例如捐助社会公益事业，举行形式多样的地方联谊、交流或对外服务性活动，设立‘开放日’供外界参观访问、发行宣传刊物等等”，“以引起大众传媒的注意和报道”。①（P107）而大众传媒是否注意并予以报道，就不在企业的掌控之中了。可见，在企业（包括社团）和媒体这一关系格局中，媒体是主动的，企业是被动的，企业想方设法吸引媒体，媒体却不一定予以配合。政府则不存在这样的问题。就位势而言，政府显然高于媒体。作为代表国家行使管理职能的一种特殊机构，政府对媒体具有控制与管理的权力，这种权力或通过行政、法律手段表现出来，或通过信息手段表现出来。在后一种控制状态下，媒体对政府的依赖性是显而易见的：媒体无不希望获得来自政府的权威信息，并藉此显示自己的权威性和可信度。由此可见，在政府与媒体的关系格局中，政府是主动的，媒体是被动的，媒体对政府有依赖性，政府对媒体有支配权。作为一类组织，政府固然有借助公关手段（包括广告宣传、企业标识宣传）扩大影响、改善形象、树立威信的客观要求，但公关手段决不是政府对外（外部）传播的主要手段。 通过以上分析可见，作为一种社会组织，政府有其特殊性，它与企业、社团等在组织性质、职能、作用方面多有不同，与媒体的关系格局也大相殊异。这就出现了一种情形：一般组织传播的形式与规则不完全适用于它，它所从事的对外传播活动也不是组织传播理论所能诠释得了的。这种特殊性说明，政府信息的对外传播不是完全意义上的组织传播，或者说，它是组织传播的一种极特殊的形式。 政府与媒体的关系非同一般，政府利用媒体进行的对外信息传播与大众传播是什么关系？ 在大众传播学的研究中，有关哈罗德·拉斯维尔传播过程五要素中的四个要素，即讯息、媒介、受传者、效果都有清晰的界定和充分的研究，惟独传播者一项少有涉及。在西方国家，传播者研究被定位于“控制研究”，与“内容分析”、“媒介分析”、“受众分析”、“效果分析”并称为大众传播学研究的五大领域。即便如此，“传播者”到底是谁，仍是语焉不详。究其原因，曾经担任国际传播协会主席的詹姆斯·霍洛伦解释说：“以往的传统研究实际上大都站在‘谁’的立场上看待传播，无形之中都把‘谁’视为不必深究的已知数，至少也把它当成无关紧要的未知数，由此出发去探求取得最佳传播效果的途径。”②（P118）詹姆斯·霍洛伦的解释说明两点：第一，传播学者大都从“本位”的立场出发，将自己的研究视野限定在对以媒介机构为传播主体的传播过程及效果的考察和研究上（因而传播学者大都将传播者界定为专业化的“媒介组织”或“职业工作者”），以突出研究的学科特色。第二，“传播者”确有其人，只不过对于传播学领域的研究者而言，这不是研究的主要方面。那么，是谁研究的主要方面呢？我们知道，在西方国家，除传播学者之外，社会学者也在对传播现象进行研究。与传播学者不同的是，社会学者将传播现象置于宏大的社会关系系统中，对它进行整体性的考察分析。在这种整体性的研究框架中，研究者的视野扩大了：大众传播（即传播学者所界定的以媒介机构为主体的传播）由系统缩小到了要素，而传播者却由媒介机构放大成为社会学意义上的组织。我国的社会学者对大众传播也有过类似的描述。例如，沙莲香在《传播学》一书中对大众传播的界定是：大众传播指“特定的社会集团通过文字（报纸、杂志、书籍）、电波（广播、电视）、电影等大众传播媒介，以图像、符号等形式，向不特定的多数人表达和传递信息的过程”。③（P145）可见，在社会学者看来，大众传媒只是传播过程中的一个环节，“特定的社会集团”才是整个传播链条上的出发点。至此，传播学研究中的“无头案”终于破解了。据此可以认为，包括政府在内的所有社会组织都可以成为大众传播的传播者。
