最近二十余年，许多国家都掀起了公共教育体制重构运动，其核心是分权。似乎可以这样预言：分权正代表着一种不可逆转的学校组织范式的历史性转变，它将带来现代学校制度的创新。 一、公共教育体制官僚科层组织存在的问题 官僚科层组织产生于19世纪末，作为一种现代社会的组织形式，学校存在着典型的官僚科层体制。在《政府再造》中，奥斯本、盖布勒归纳了包括美国学校在内的所有公共部门所存在的问题，指出：学校作为一个“自组织”——通过不断地在结构和程序上进行调整来适应它们周边的政治和社会环境，而不是生产可以分配的产品的一种组织。这种适应性使学校更习惯于遵守规则而不是首先注重产品和结果。 当今世界瞬息万变，科技革命突飞猛进、全球范围内经济竞争加剧、市场日益分化，这使得高度集权、自上而下的垄断专权在变革和创新方面显得无能为力。与之相对应的公共教育领域的官僚科层制在巨大的社会变迁过程中也暴露出诸多的体制弊端。 （一）官僚科层制导致政府对公共教育的集权和垄断 教育作为一种公共服务，其生产者可以是政府，也可以是市民志愿组织、私人企业、非营利机构或公民个人，教育服务的提供者通常是政府，但也有例外。教育服务的提供者与生产者之间的区别是明显的，政府可以做出用公共开支来提供某种教育服务的决定，但并不意味着依靠政府雇员和设施来提供教育服务。公共选择理论认为“没有任何逻辑理由证明公共服务必须由政府官僚机构来提供”，摆脱困境的最好出路是打破政府的垄断地位，建立公私部门之间的竞争。（注：周志忍.当代国外行政改革比较研究[M].北京：国家行政学院出版社，1999.6.）但长期以来，人们忽视了服务提供与服务生产之间的区别，把教育服务的提供与生产视为政府的“天职”而集政府于一身，造成了政府对公共教育的垄断，这种垄断成为公共教育诸多问题产生的根源。 （二）官僚科层制导致公共教育体系在运营和资源配置方面排斥市场机制 众所周知，随着基础教育的普及、高等教育的大众化和学习型社会的发展，教育资源发生短缺。如何合理、高效地使用、配置现有的教育资源并寻求新的教育资源已成为全球性的难题。政府和市场作为两种配置资源的机制和方式，各有特定的适用范围，都不是万能的，在不同的领域内会出现“政府失灵”或“市场失灵”。现代市场经济可以说是一种将市场调节与政府调控相结合，以市场经济作为社会资源的主要配置手段的经济体制或经济运行方式。但市场与政府间的选择是复杂的，而教育的准公共物品性质更决定了市场机制在教育领域拥有“合法”身份。但置身于公共教育体制中的官僚科层制在教育资源的来源和配置方面过分地强调教育活动的“特殊性”而单纯依赖政府财政拨款，排斥市场，拒绝社会力量和民间资本介入，政府独揽公共教育的投资、经营和管理权。 （三）官僚科层制导致了公共教育体制的低质低效 层级高度分化、规则烦琐，过于形式化的官僚科层制，有碍学校发展所需的自主性和专业化，使公立学校在本质上难以提高工作效率。前施乐公司首席执行总裁基尔尼斯指出：“公立教育消耗了我国国民生产总值的近7%。战后每10年，公立教育开支就翻一番或二番。即使入学人数消减时期亦然。我想不出美国社会中还有什么其他部门，那里花去的钱越多，但被服务的人数却越少，且服务质量越差。”（注：Kearnes,D.L.(1998).An educational recovery plan for American.Phi Delta Kappan,69(8),566.）E·丘伯(John E.Chubb)和泰力·M·默(Terry M.Moe)在其力著《政府、市场和学校》中发出感慨：“物转星移，美国现有的政治制度已经完全阻碍了教育体制的改革，国家的作用在公共教育领域里正面临危机，民主控制制度的运作过于格式化，往往易于产生效率低下的学校。”（注：约翰·E·丘伯，泰力·M·默.政治、市场和学校[M].北京：教育科学出版社，2003.237.） （四）官僚科层制导致公共教育体制漠视社会和家长的教育需求 学校组织结构的科层化、官僚化，使学校管理机构庞大而僵化，学校隶属于众多所有者。学校在使用自己的权限时，不可避免地受到上级的压力，面对变化缺乏应变能力、适应能力和创新能力。校长、教师、学生、家长、社区人士等学校的相关利益者对学校的管理和决策没有发言权，他们只是机械地执行各级教育行政部门的指示、命令，缺乏工作的积极主动性和责任感。而且出于管理上的便利性，教育管理当局对各级各类学校的管理往往会采用统一的“标准化”管理模式。这样，一致性和标准化的解决方案必然导致各个学校“千篇一律”，没有自己的风格和特色，无力回应社会和家长的多元需求及个体的差异性需要。 在正常情况下，公共体制演进十分缓慢，而公共官僚体制的设计就在于追求组织稳定。但在当今飞速发展全球竞争的信息时代，不能做出变革调适的官僚体制是注定要失败的。官僚科层制造就了公共教育体制管理的集权化，只有分权才能对公共教育官僚科层体制进行再造和重构。 二、教育分权的涵义与理论渊源 （一）教育分权的涵义 分权（decentralization，或译为分散化），是指一个等级体系中的高层实体授权其下属在使用组织资源方面做出决策的过程。分权的形式主要有三种：权力分散(deconcentration)、委托(delegation)和权力下放(devolution)。其中权力分散是最弱的一种方式，它最多只是把管理责任从中央转移到地区或其他较低层级，而中央部门还是对教育保持严格的控制。委托是一种更全面的分权方法，中央当权者把职权“借贷”给较低层级的政府或像教堂这样的半自主组织，但委托出去的职权是可以收回的。权力下放是最深远的表现形式，财政、管理或教学方面的职权转移是永恒的，不会因为中央官员的一时冲动而被收回。（注：Edward B.Fiske,Decentralization of Education:politics and Consensus.Washington,D.C.The World Bank,1996.10.）从世界银行近几年有关教育分权的文献研究资料来看，当下的“分权”主要是指权力下放。教育分权是指“现实背景中的规划者决定教育体系中的哪些要素（如资金、聘任、课程开发）可以分权，以及把权力分配到哪个层级（是地区、学区，还是地方、学校）”。（注：Edward B.Fiske,Decentralization of Education:politics and Consensus.Washington,D.C.The World Bank,1996.8.）这也是本文借以对教育分权的框定。
