一、序言 公用事业是指基于公共利益考虑而通过网络传输系统提供民众必需产品和服务的产业，主要包括为社会提供电力、天然气和人工煤气、自来水等服务的产业及其活动（注：经济学意义上的公用事业与现实中城市公用事业管理局所管辖的公用事业口径不完全一致，本文的分析主要以经济学意义的公用事业为主。）。正确审视公用事业的特性，是确立其治理方式与运行机制的基础。 从国民经济中发挥作用的角度分析，公用事业属于基础设施产业。从技术经济特征看，公用事业多数是一种典型的网络型产业(network industries)，呈现出三个基本的市场特征，即，传输网络设施由于规模经济、网络经济等原因，由一家企业垄断经营会避免低效率的重复建设，即网络型公用事业的“基础设施”具有较强的自然垄断性；在具体产品生产或服务提供的部分具有较强的竞争性；存在着纵向关联市场，所以网络型公用事业过去多实行纵向一体化的组织结构。从产品属性分析，公用事业提供的产品和服务属于可收费品(toll goods)，具有共同消费和可排他性。可排他性的政策含义是，公用事业可以定价，经济主体可按商业原则和实际需求做出生产或消费的决策选择。这就使得公用事业提供的产品或服务可以利用市场机制由私人部门来供给，政府在其中的作用主要为克服市场失灵，建立市场交易的基本规则。对于具有自然垄断性的可收费品，政府应加以相应的规制。 基于公用事业的上述经济特性，各国对公用事业都进行着不同形式的治理。治理公用事业的方式大体上有两种基本选择：国有化与民营化（并加以规制）。从更加明细的角度看，公用事业治理还可划分为国有化、民营化与规制、激励性规制、放松规制等多种形式。 ——国有化。国有化的含义是政府建立国有企业直接垄断经营。这种思想是把国有化理解为公用事业的一种治理方式（经济属性），而不一定必然与某种社会经济制度直接相关（社会属性）。从理论上分析，国有企业可使自然垄断所产生的成本节约自动由社会整体获得，而不是由垄断者所有。即使国有企业收取纯垄断价格，垄断利润也是由政府获得，国有企业只不过是另一个收税者。国有企业一般被设想为具有最大化福利的潜力，但由于信息不完全、机会主义和有限理性以及体制方面的不完善，事实并非总是如此。从总体上讲，国有企业垄断经营公用事业的方式在传统效率指标如配置效率、X－效率、动态效率上表现不甚令人满意。 ——民营化与规制。民营化与规制作为公用事业治理的一种方式，其基本含义是公用事业由私人企业负责经营，政府对其进行某种限制或规定，如价格限制、数量限制或经营许可等等。由于私人企业取得公用事业的产权后，凭借这种垄断优势，可能会做出某些有违公共利益的行为。针对这些问题，政府必须加强对公用事业私人供给者的规制约束。 从1980年代以来，在西方国家先后兴起了公用事业民营化改革的浪潮。1980年代中期以后，随着社会主义国家市场化改革，民营化已成为公用事业改革的选择方向。 公用事业民营化改革可以理解为更多地引入、借助，或实行多种形式的合资合股，扶持民营企业经营公用事业产品或服务，其方式大体有三种主要形式： ——委托授权。作为公用事业民营化的初始形式，委托授权又称为部分民营化，因为国家依然承担全部责任、只不过把实际生产活动的经营权委托给民营部门。委托授权通常包括合同承包和特许经营。政府可以通过与民间组织签订承包合同的形式实现某一活动的民营化。而特许经营制下，政府授予某一私人组织直接向公众出售其服务或产品的权利，民营部门通常为此向政府付费。中国过去所广泛实行的承包合同、租赁就属于这种形式。经营权的转让委托往往是公用事业民营化的过渡形式。 ——政府撤资。政府撤资常常被“非国有化”概念所取代，其主要形式有出售与清算破产。出售通常采取建立合资企业、将企业出售给私人买主、将股份卖给公众、将企业出售给管理者或雇员、将企业或资产出售给使用者或顾客等具体形式。如果国有企业作为一个继续经营的实体难以找到买主或扭亏增盈无望，可进行清算破产，这也是国有所有权进行民营化改革的一种方式。通常意义上的民营化改革主要是指这种所有权层面的变革。 ——政府淡出。与前两种要求政府积极从事经营权或所有权变革方式不同，政府淡出强调的是一个消极和间接的民营化过程，即政府逐渐被民营部门取代，这可以相对减少实行民营化的政治争论和冲突。政府淡出可通过民间补缺、政府撤退和放松规制等形式来实现。当公众感到政府产品或服务无法满足其需要，而私营部门意识到并采取措施满足公众需要时，这个过程即被认为是民间补缺。民间补缺对民营化来说可能是一种无意识的行为，政府也可通过限制国有企业增长或缩小其规模并让私营部门进入相关领域的方法，有意识地实现撤退。而放松规制有助于民营部门挑战国有企业的垄断权甚至取而代之，它会促进民营化。从总体上讲，政府淡出这种民营化在中国目前起着重要作用，但最终会向政府撤资方式转变。 二、中国公用事业民营化的背景分析 1.中国公用事业的发展与运营体制 改革开放以来，中国公用事业发展比较迅速。中国公用事业的快速发展主要是在经济需求持续增长的背景下，政府采取经营权的委托授权、民间补缺式的政府淡出等方式实现的，并不意味着传统运营体制发生了根本的改变。长期以来，中国公用事业的产权安排和组织形式都是以国有企业的形式存在，具有行政垄断与自然垄断合二而一的典型特征。政府对公用事业采取的是低价格、高财政补贴的机制，价格基本不受供求关系和成本变动的影响。改革开放以来特别是1990年代以来，中国对公用事业的传统体制进行了一系列改革，但从总体上看，公用事业是改革幅度和变化最小的产业之一，传统体制的弊端并没有随着公用事业规模的扩大而消除或减弱。
