［中图分类号］ F121.29 ［文献标识码］A ［文章编号］1000-8306(2004)01-0049-04 自然垄断指的是由于资源的稀缺性、规模经济效应、范围经济效应使提供单一物品和服务的厂商或联合起来生产多种物品和服务的厂商形成完全垄断或寡头垄断的概率很高，这种由于技术原因或其它特别的经济理由而形成的垄断。自然垄断行业的成本特征是规模经济，即生产规模越大，产品单位成本就越小，因此，由一家企业组织大规模生产要比由几家规模小的企业同时进行生产更有效率。基于这一点，从全社会福利最大化出发，政府必然对自然垄断行业的准入进行管制，只允许一家生产。由于基础设施产业具有投资额大、投资回收期长、固定资产沉没成本大、规模经济效益显著等特点，因此，像铁路运输、航空、电力、电信、城市燃气、自来水等基础设施产业大都具有自然垄断的性质。 一、自然垄断行业的体制性弊端 建国后，国家对铁路运输、航空电力等自然垄断行业实行的是政府垄断经营机制。与这一体制相适应的是对自然垄断行业的准入、价格、投资也都实行了直接、严格的政府规制政策。在这种体制下，全国各城市几乎都设有公用事业局或类似的政府机构，对公用企业进行集中统一管理。政府既是政策制定者和监督者，又是具体业务的实际经营者，这就决定了这种垄断的性质是一种典型的行政性垄断，而不是基于自然垄断的经济性垄断。行政性垄断指各级政府及其经济主管部门凭借行政权利排斥、限制或妨碍市场竞争的行为。由于行政权利介入，比经济性垄断对市场公平竞争的危害更大。 对社会公共事业的政府垄断经营机制，在建国后相当长一段时间，对维护社会稳定、发展生产力、提高人民生活水平发挥了巨大的作用。但随着改革的不断深入和社会主义市场经济体制的逐步建立，其弊端也日益明显。据统计，这种垄断造成的损失达500～1000亿元，直接侵害了人民福利。 一是企业缺乏自主权和积极性。由于受城市公用事业指令性价格形成机制和城市居民较低收入水平的约束，加之原材料、燃料、劳务成本上升过快和经营管理不善等各种原因，我国公用事业企业普遍存在亏损运行的现象。而为保证社会安定，国家财政无可奈何地背负起补贴亏损的沉重包袱。 二是生产效率低，服务质量差。由于公用企业一般在特定地区范围内具有独家垄断经营权，不存在多家竞争，企业的成本可轻易转嫁出去，政策性亏损掩盖经营性亏损，造成效率低下和亏损严重。同样，服务意识也比较淡漠。 三是资源利用率不足。政企合一的体制使政府的行政支出、补贴支出不断上升，赤字额也逐年增加。考虑到公用企业在生产经营中亏损巨大，而财力有限，有些地方政府尽量控制企业的生产能力，只要求满足基本供求矛盾，不鼓励技术创新和更新改造，宁可让多余的生产能力闲置。这样无法提供更充分满意的公共服务，降低了资源的利用效率。 上述弊端表明对自然垄断行业的政府垄断经营机制已经很不适应国民经济发展的客观要求，成为制约经济发展的“瓶颈”部门，急待进一步深化改革，引入竞争机制，启动自然垄断行业的民营化进程。 中国的经济改革已经进行了25年，如果用一句话来概括，就是市场化和民营化。整个改革的进程，就是民营部门进入从前被国有部门垄断的一个个领域，并不断扩展的过程。因此，自然垄断行业民营化既是市场化的一个重要方面，又是市场化成熟的一种表现。除少数涉及国家安全，某些特殊公共物品和公共服务外，其它处于垄断状态的部门和行业，都应打破垄断、引入竞争、向社会开放。 二、自然垄断行业民营化的原因 一是改革开放以来，各项经济活动得到了迅速的发展，对通讯、电力、交通等基础设施提出了巨大的需求。而政府受到财力的限制，无法对基础设施进行大规模的投资。同时，现有的基础设施随着使用年限的增加，设备老化，急待更新改造，而自然垄断领域的国有企业多是亏损经营的，不仅无力改造和更新，反而给地方政府造成了巨大的包袱。 二是随着科学技术的进步，技术经济条件发生了重大变革。自然垄断的形成很大程度上取决于生产所使用技术的性质，只有集中生产才能获得规模经济效应。由于技术的发展在很大程度上改变了自然垄断的边界，在自然垄断行业中出现了许多非自然垄断的领域。这些非自然垄断领域也有引入竞争、民营化的要求。例如，在通讯领域，由于计算机、光纤和通讯卫星的广泛应用，使得通讯行业自然垄断的特征不那么显著。 三是中国加入世界贸易组织客观上要求政府逐步放松对自然垄断行业的垄断经营机制。依据《服务贸易协定》中国已经承诺对电信等公共生产和服务部门逐步进行对外开放，如何在自然垄断行业这块市场大规模开放之前，增强国内自然垄断企业的市场竞争力，成为一个急需解决的问题。对此，明智的做法就是顺应世界潮流，进行民营化改革，引入竞争机制，增强国内垄断企业的竞争力，以迎接未来严峻的挑战。 三、自然垄断行业民营化的两大关键问题 由于自然垄断行业的特殊性，一般允许一家或少数几家进入。民营化很大程度上是为了解决垄断的问题。民营资本进入垄断行业之后，事实上也将处于一种“经济性垄断”的特殊地位。民营企业追求的是利润最大化和公用事业服务于公众、谋求全社会福利最大化的目标必然产生冲突。很多人提出这样的疑问：民营企业是否会凭借其垄断地位制定高价，长期占有垄断利润，损害公众利益？这个问题不处理好，就会带来很严重的社会和经济问题。
