中国的社会保障制度改革近20年，出台的相关法规条例无数，到目前基本上构筑了一个以基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、工伤与生育保险、社会救助制度（最低生活保障制度）以及社会福利服务等为骨架的中国城镇社会保障体系的雏形，农村社会养老保险也进行了一定程度的探索。然而，“从目前的实施情况看，制度实施的效果难尽人意。尽管对问题的严重程度估计有所不同，但是现行社会保障制度体系未能满足社会需求，需要花大力气加以完善，则是无论政府还是学术界都已经达成的基本共识”（注：参见“中国社会保障体系研究”课题组：《中国社会保障制度改革：反思与重构》，载于《社会学研究》，2000(6)。）。其中的原因和问题很多，而政府责任的定位不清，也就是历史责任与现实责任的划分不清，政府责任与民间责任的划分不清，中央政府与地方政府的责任划分不清等问题则构成了社会保障制度进一步完善和发展的瓶颈之一（注：参见《社会保障制度改革中的问题与发展前景》中郑功成教授谈“社会保障制度建设必须分清责任”部分，载于《社会保障制度》，中国人民大学书报资料中心，2002(8)。）。本文试图通过对政府责任的由来、发展趋势等问题的考察，以探讨如何恰当界定政府责任，并就中国政府的责任承担状况进行实证分析。 一、政府介入社会保障领域的必要性 1.社会保障中的政府责任来源于近代以来国家责任的转变（注：在讨论社会保障的责任主体时，容易混淆国家责任和政府责任这两个概念，现有的文献中两种提法都有，实际上二者是有区别的。一方面国家责任的外延大于政府责任，另一方面国家责任又是通过政府来具体化的。政府是国家的行政机关，是作为代理行使国家管理经济、社会等事务的机构。社会保障的中的国家责任是来源于公民权利的体现，也就是一个国家有责任保障每一个公民的基本生活；而政府责任就是代表国家通过各种方式保障公民不至于因各种原因而受到不能维持其基本生活的风险。相关讨论可参见郭小聪：《论国家职能与政府职能》，载于《中山大学学报（社会科学版）》，1997(2)。）。在17世纪的时候，欧洲由传统社会迈入了近代社会，而国家形态也从封建国家转变为近代国家。近代国家形态的基本理念就是强调国家权力来源于公民的权利。每个公民将一部分权利让渡出去组成国家权力，以保护公民的公共安全，而国家绝对不得干涉公民个人的自由权，这种国家所充当的角色是“守夜人”，因而被称为“夜警国家”。与这种国家形态相应的政府形式是“有限政府”，政府被限定在几个有限的领域内（如公安、国防、税收等）发挥作用。但是，到19世纪末20世纪初的时候，自由资本主义开始走向垄断资本主义，社会分化加剧，失业人口增多，财富越来越集中于少数人的手中，这就要求国家一改往日的被动角色，去积极地干涉社会各方各面，以保护社会弱者的“生存权”（注：生存权作为公民的一种基本权利在世界上首次规定于宪法中是1919年的德国《魏玛宪法》，其主要目的在于保护帮助生活贫困者和社会的经济上的弱者，是要求国家有所作为的权利。参见［日］大须贺明著：《生存权论》，北京：林浩译，法律出版社2001年版，第一章。），达到社会公正，这种国家被赋予了“保姆”的使命，称为“社会国家”。与此相应的政府形式被称为“责任政府”，要求政府通过行政权的运用广泛地干预社会，为他们提供就业、培训、住房、医疗机构、养老金等等。在这种背景下，产生了制度化的社会保障制度（注：从现代社会保障制度的起源上看，国家最早以立法形式介入济贫事务的标志是1601年英国的《伊丽莎白济贫法》，但真正形成制度化和稳定化的社会保障是德国19世纪80年代的一系列法令的颁布。），其标志就是德国19世纪80年代颁布的一系列的社会保险法令。“社会保险制度作为一种强制性、规范化的社会政策，已不再是统治者对被统治者的恩赐与怜悯，而是国家和社会的一项应尽职责”（注：引自郑功成：《社会保障学——理念、制度、实践与思辨》第131页，北京：商务印书馆，2000.9。）。随着这一项制度的成功实施，国家对公民基本生存权的保障责任和公民在无法维持基本生活时享有获取帮助的权利逐渐被国民所接受，并且其他一些国家也受此影响而纷纷仿效。如英国，通过历届政府的努力，数次提高保障水平、增加保障项目不断完善，最终形成了闻名于世的“福利国家”。在美国，民主党倾向于增加保障项目，提高保障水平，而共和党则一般倾向于减少政府的福利开支，而美国的社会保障制度也正是在两党交替执政时对福利水平的增增减减中逐渐完善。从上面的论述也可以看出，各个国家的政府也因其经济、政治、文化、民族传统不一样，在社会保障中发挥的作用也是不一样的，这一点将在下文中进行讨论。 2.社会保障中的政府责任来源于社会保障制度对社会、经济的积极作用。由于市场机制的内在缺陷不可避免，所带来的收入分配差距拉大不仅因为有效需求不足而对经济造成损害，同时也聚集了潜在的社会风险，到达一定临界点时，就可能引发大规模的社会危机（注：参见郑功成：《社会保障学——理念、制度、实践与思辨》第184-186页，北京：商务印书馆，2000.9。）。典型例子就是1992年开始的大规模的经济危机使社会风险骤然增加，美国在此背景下实施“新政”，建立起了全面的社会保障制度以缓解经济和社会危机，最终成功地避免了社会解体，迅速恢复了经济。而英国在一战后就逐渐建立了社会保障体系，其之所以能在二战中陷于孤岛的情况下顽强抵御纳粹的狂轰滥炸，二战后又能在较短时间内就迅速恢复生产，恐怕与之前建立的完善的社会保障体系所带来的稳定的社会环境不无关系。弹丸之地的新加坡因为通过中央公积金制度不仅解决了养老、住房、医疗问题，而且庞大的基金积累大大增加了政府的宏观调控能力而受到世人称赞。如今，社会保障已被喻为调节经济的“自动稳定器”，成为政府利用财政投资宏观调控国民经济的重要手段之一。 3.政府责任来源于社会保障制度对政府作用的需求。从社会保障的运作机制来说，无非是政府通过税（费）等各种手段聚集全社会的力量来帮助部分的遭受风险的人群。由于个人面临的风险不同、大小不一，承受风险的能力也有差别，在社会保障中每个人实际享受到的权利和所尽义务不一定完全对应，因此会出现面临风险小，自身能力强的部分人群“逃出”制度的倾向，所以只有政府通过强制力建立社会保障制度，才能把个人风险在全社会中分散以均衡分担，保障个人不会无法消化所遇到的风险而陷入生活困境。同时政府介入社会保障领域可以在某些方面降低成本，并有利于抵御金融风险给社会保障基金带来的危机。 二、政府责任的合理定位 在明确了社会保障中政府责任的必要性之后，接下来需要进一步思考的问题则是政府责任的合理界限在哪儿？或政府的合理参与形式是什么？ 大致来讲，政府介入社会保障可以分为三种“理想类型”（注：“理想类型”这一概念来源于韦伯，意为理念类型结构，它只是对鞭种经验事实中的典型特征进行抽象，而并不是经验事实的完全对应物。笔者借助这一概念，旨在抽象出社会保障中的政府责任的三种模式，以便于分析，尽管可能在历史经验和现实经验中都可能不存在完全的对应模式。参见［德］克斯勒著：《韦伯的生平、著述及影响》，郭锋译，北京：法律出版社2000版，第216页以下。）：包办、主导和不干预（注：这种划分得益于讨论课上郑功成教授的观点，其与一般社会保障模式的划分不完全一致，主要是从政府是否主动参与，是否承担直接的管理责任以及参与程度等角度进行区分；并且这种划分并不是绝对的，多数国家的参与程度可能是处于两种方式之间，把某个国家划入某种方式只能根据其在社会保障领域表现出来的典型取向，也是考虑研究者的研究需要。）。包办主要以英国、瑞典为代表的“从摇篮到坟墓”的传统福利国家为代表，政府实施全面干预，从通过税收融资到建立庞大的行政机构以充当直接管理者的角色。不干预形式是指政府没有直接出面建立起系统化、正规化的制度体系，在部分发展中国家由于各种原因政府不愿或无力承担起社会保障中的责任。而在西方发达国家，完全的不参与形式已经找不到，在不同的保障项目中政府都或多或少的有所介入。政府包办的方式由于不仅给政府财政带来了沉重的负担，而且助长了公民的懒惰行为而受到广泛的批评，近年来福利国家的政府也在不断反思，普遍进行社会保障制度改革，寻求更好的既能避免高福利对政府财政的压力和对就业市场的消极影响的同时不至于降低人们的现有福利水平。而采取不干预方式的政府迫于国内社会问题或世界福利水平、舆论的压力也在以某种方式开始逐渐介入社会保障领域。一个典型的例子是香港，在“进入20世纪70年代以后，鉴于香港社会问题的恶化，加之来自西方的慈善资源日益枯竭，一些社会团体在经费方面日现短缺，而港人对基本生活保障与服务需求的不断增长，迫切需要政府承担起相应的责任，香港当局不得不仔细考量政府介入社会保障领域，并开始承担起保障市民最低生活和提供相关社会服务的重要责任。此后，香港政府陆续制定相关政策，大幅增加用于社会福利方面的财政拨款，完成了由70年代以前‘消极的不干预’到70年代以后‘积极的不干预’政策的转变”（注：引自许飞琼：《香港：政府、社团与市场三结合》，载于《社会保障制度》，2002(7)。）。
