巴基斯坦伊斯兰共和国因复杂的地形特征，导致自然灾害频繁出现。１９９０年到１９９２年间，巴基斯坦联邦政府在全国４个省启动了总理自然灾害救助基金项目（ＰＭＤＲＦ），共向受灾民众提供了总额达２．５亿卢比的资金救助。此外，联邦政府还从扎克特税（Ｚａｋａｔ，一项用于扶贫扶困的宗教税种）征集了部分资金，用于自然灾害的救助。 １９９９年，总理自然灾害救助基金项目执行部门请巴基斯坦审计长公署对该基金及其相关法令制度的执行情况进行了一次特别审计。对总理自然灾害救助基金项目审计发现的主要问题有： ●会计记录不完整，审计线索不明晰的问题较为普遍； ●分发救助物资存在问题，真正的受灾者却未得到应有的救助； ●很多地区几乎没有内部控制，有些地区虽然建立了内部控制程序，但是分工不明职责不清，没有按照规定的指令执行； ●未编制相应的项目执行操作指南； ●未经过培训就上岗操作财务管理相关程序，这是违规行为的主要原因之一； ●为加快程序操作、减少烦琐手续，未严格执行相应的标准财务管理程序，导致多次出现系统瘫痪； ●救助款项被挪用，未真正用于自然灾害救助（如自然灾害救助地区项目官员用救助款项购置了办公用空调和净水器）。而救灾执行机构对此的解释却是计划不周、联络不畅； ●系统未能确保免除合同商的收入税。 审计查出的主要问题大多与下列财务管理绩效有关： ●项目执行的总体效果表明，项目的可行性研究没有做好，这一项目计划最初只包括５项工程，总金额７９５万卢比，后来追加了金额为１４２９万卢比的８个工程，而最终的工程总数达２６项，远远超过了最初计划的５项工程； ●修建堤岭时改变了设计方案； ●有些地区的洪水从未超过历史水平，没有必要修建堤岭； ●巴基斯坦的项目审批最高机构---国家经济委员会经济理事会没有批准项目执行机构后加的１１项工程； ●项目执行机构未按规定分拨资金，而是截留了１．５３亿卢比，挪用到了未经项目审批最高机构批准的１１项工程上； ●有３处堤岭工程验收不合格。尽管这些地区水流量不大，不会发生洪水，但这些新建的堤岭也必须予以拆除； ●由于偿付手续不健全，造成合同商多次停工。光结清一笔账单就花了２到３个月的时间。针对审计发现的问题，审计人员向旁遮普省政府提出了审计建议，特别是建议要尽快简化自然灾害预防项目的支付程序。 鉴于在自然灾害预防及管理项目的执行过程中存在许多违规现象，巴基斯坦政府内阁部已经提请审计长对总理自然灾害救助基金（ＰＭＤＲＦ）资助的所有项目进行一次全面的特别审计。最近，巴基斯坦又启动了一项耗资达１．３亿美元的旱灾紧急救助项目（ＤＥＲＡ）。这一项目由世界银行和亚洲开发银行提供资助，旨在为受去年旱灾影响的受灾地区提供救助。该项目的独特之处是巴基斯坦审计长和主计长都要参与项目的计划，两人都对会计程序和外部财务证据等事项提出要求。审计长负责在项目执行机构内建立内部控制制度，聘请亚洲开发银行推荐的顾问。审计长还坚持在现行操作方式的基础上制定支付程序等相关规定，即采取设立会计主计长的方式来保证事前审计。实际上，这一作法保证了实时的内部审计。 尽管审计长开展的关于自然灾害预防及救助项目的审计事实上大多针对以往事实或事后行为，这些工作也愈加凸显了实施实时审计的必要性。目前，巴基斯坦正在开展一项行动，对自然灾害管理机构应对大地震的能力和准备工作进行评价。首都伊斯兰堡禁止建造高楼大厦。最近的一次火灾中，由于消防队员够不着顶层，整座高层建筑就毁于大火。在一个经常会遭受各种潜在的自然灾害及人为灾害威胁的国家，自然灾害救助机构必须时刻做好准备。鉴于它的重要性，审计长正在酝酿开展一项特别行动，以真正解决这一问题。 巴基斯坦开展的关于自然灾害救助项目的特别审计给我们提出了不少问题，从中也可以获得一些经验。 自然灾害管理是一种危机管理。众所周知，并非所有的危机都可以预见，甚至有些危机其本身就是由不可预见的事件组成的。理论上讲，政府应当致力于审计和财务管理的预防性作用，为各类自然灾害的救助及管理制定相关指南。这些指南包括财务报告、授权下放、付款审核及其他内部控制措施等各类程序规定。巴基斯坦的例子说明，审计应当全面参与到会计系统和控制程序、控制形式以及系统功能的开发等方面。这一点应当由法律予以规定。 另外一个重要问题是关于自然灾害救助项目的审计证据，即一项审计证据是否能够同时满足充分性和相关性的要求。对于需要被调查者确认的这类证据来说，要对各种可能的情况进行分析，以解决这一问题的。例如，-些县级或区级政府已经规定其行政负责人必须能够证实救助物资确已分发给了相应的受益人。 还有一个问题是在涉及专业知识技能的审计项目中，到底需要怎样层次的专业知识和技能。解决这个问题的方法，要么是在审计机关内部培养具备多领域知识的复合型人才，要么就是外聘专家。巴基斯坦关于洪灾预防项目的审计已经说明了这个问题的重要性。在一个需要专业知识的审计项目中，例如需要一位环境专家或一位工程师，为保证各类技术能力的综合搭配，审计人员也要参与技术评价，这一点相当重要。 审计实施的及时性也很重要。其主要原因在于根据审计结果和审计建议，被审计单位所采取的各项整改措施要能够避免执行自然灾害管理项目本身又成为一项新的灾害，保证项目执行的及时、有效。
