一、外援项目审计缺乏具体审计标准，工作有其特殊性和复杂性 国际无偿援助的外援项目多以实物形式体现，甘肃省最大的国际援助项目---世界粮食计划署中国３３５５援助项目即是一例。该项目从１９９０年开始实施，共提供价值１３６７．５万美元的实物。此项援助采取以粮换工的方式，用１０万吨小麦换取受援地区农民工日３０８５万个，以动员组织景泰、古浪两县农民，用五年时间完成项目区内平田整地等配套工程，加快灌区建设。由于援助是以实物形式体现，项目执行单位财务账面的资金反映为援粮折价款，因此，审计工作有其特殊性和复 杂性，主要表现在以下几个方面： １、援粮运输路线长，中转环节多，气候条件复杂，仓储、运输设备、计量手段差异很大。因此，在运输过程中粮食丢失、损耗、变质等现象 比较严重，在援粮数量的核定、接收和项目工期保证等方面产生了一系列问题，给项目执行单位造成许多管理上的困难。 ２、项目点多，分布零散，管理难度大。 ３、项目所在地多为经济落后的贫困地区，硬件条件差，人员素质偏低，没有系统的财务管理手段，记账不规范，甚至有无账的现象。 ４、审计部门既要监督外援资金（实物）的使用情况，向政府负责，同时又要按项目协定要求监督项目的实施情况，向国际援助组织负责。而国家对外援项目的审计没有具体的审计标准，我国现行财务制度又与项目协定的有关条款不尽相同。 二、审计宜紧不宜松，应从严掌握，确保项目顺利进行 在审计过程中，我们以我国政府与世界粮食计划署达成的《基本协定》为依据，强调合规性审计，并按国内资金审计程序实施，即按我国现行的财会、经济法规为审计依 据，帮助督促被审计单位改进管理工作，完善管理体制。对违规问题，发现一个处理一个，最后做出审计意见和决定。审计中重点检查以下几个方面的问题： １、援粮发放。一是看援粮是否按规定的数量和进度发到农民手中；二是看援粮发放进度与项目工程进度是否同步。 ２、违纪违规问题。重点放在审查有无挪用、挤占援粮资金，搞计划外工程等方面的问题。 ３、质量控制。主要审查工程质量合格率是否符合《基本协定》的要求，计量、检测手段是否完备等。我们采用以上审计步骤，在工作中取得了比较明显的效果。多年来，世界粮食计划署官员每年来华进行项目检测和评价，对项目的执行和审计监督均表示满意。 三、能否充分发挥地方政府和审计机关的管理、监督职能，是管好用好外援资金的基本保证 在对３３５５援助项目审计过程中，我们发现乡、镇一级政府的项目管理工作存在问题较多、漏洞较大，个别地方违纪违规现象严重。受援地区经济落后，交通不便，信息闭塞，人才匮乏。通过实践，我们认识到，一是处理问题松不得，否则，不仅会严重影响我省在国际上的信誉和形象以及受援项目建设，而且会给后续援助项目的争取带来困难；二是改变现状急不得，如果不考虑当地具体情况和条件，一味偏严，就有可能给项目执行单位带来新的问题，对原有问题的处理意见和建议也会因缺乏可操作性而变成一纸空文。因此，对这类项目的审计是一项政策性很强的工作，作为审计人员不可能在很短的时间内完全掌握当地的全部情况，如何看待和发挥地方政府作用的问题就提到议事日程上来了。在审计过程中，我们授权地方审计机关对县、乡两级项目执行单位进行审计，现场指导审计工作，并延伸到乡、村以及农户做深入细致的调查研究工作。同时，还向当地政府通报审计结果，以取得地方政府的理解和支持，收到了很好的效果，有些县政府领导主动要求审计，并对审计部门给予了高度评价。 结合外授项目审计难度大、问题多、牵涉面广的特点，我们改变了过去只出具年度审计报告的常规做法，增设了经常性检查。采用中期审计调查与期末审计监督相结合的方法，对项目执行情况进行全程监控，一旦发现问题，即行重点查处，这样做更要依靠地方政府与地方审计机关的配合，才能落到实处。 四、在项目管理单位缺乏适当的会计标准和内部控制标准的情况下，审计部门要督促、帮助执行单位建立健全各项内部管理制度 由于实物形式的外援项目，没有相应的财务会计制度及内部控制制度，使项目执行单位无章可循，加上基层管理人员素质差，缺乏专业训练，在这种情况下，既要管好实物，账面上又要以实物折价款形式正确反映资金情况，是相当不易的。审计部门在项目准备阶段，应帮助项目执行单位建立各项管理责任制，在实施过程中逐步完善各项配套管理措施，起到指导和监督作用。 五、总结经验，继续探索，使外援项目审计由常规性审计向效益性审计发展 对外援项目如何实施效益审计是摆在审计人员面前的一个新课题，实物外援项目所产生的效益除经济效益外，主要表现为综合社会效益和环境效益，这是典型的软指标，目前还难以量化。随着外援项目的增加，审计工作就不能仅限于检查项目执行情况，而应侧重于评价项目的社会效益、环境效益及其效益的持续性。中国３３５５援助项目完成后，受援地区可形成７６７３万公斤／年的粮食生产能力，干旱山区农民迁入项目区后，每年可为国家减少返销粮４９０万公斤，救济补助款７１．１万元，项目实施当年，移民就可解决温饱问题。可以看出，此类援助的特点是项目关联度大，所产生的效益是典型的综合效益。目前，尚无衡量此种效益的指标体系和方法，对这类项目的审计还外于初级阶段，所使用的方法也不够科学，不能反映出外援项目综合效益显著这一特点。今后，应在这方面多做努力，使外援项目审计由常规性审计向效益性审计发展。
