［中图分类号］D232;K27 ［文献标识码］A 中华人民共和国的根本政治制度是全国人民代表大会制度。在这个基础上，中国的国家与政府领导体制，经历了两个不同阶段：1949至1954年，史称《共同纲领》时期，是国家与政府领导体制初建的第一阶段；第二阶段，起自1954年9月召开第一届全国人民代表大会，颁布第一部《中华人民共和国宪法》（简称1954年宪法），中国的国家与政府领导体制，随之发生深刻变化。 一 “议行合一”与最高立法权和最高行政权的分立 1954年宪法颁布后，中国国家领导体制发生的最深刻的变化，是在全国人民代表大会基础上国家最高立法权与最高行政权的分立。 在此以前，国家领导体制一直采取“议行合一”制。即中央人民政府不但是国家最高行政机关，又是最高立法机关。1954年宪法规定，全国人民代表大会作为最高国家权力机关，是行使国家立法权的唯一机关。从此，中央人民政府只作为国家最高行政机关，不再拥有立法职能。 “议行合一”来源于原苏联的苏维埃制度。1917年俄国十月革命后，建立了“工农兵代表苏维埃”，其政权体制特点是权力高度集中统一：既是立法机关，又是执行机关。“议行合一”与“三权分立”体制的根本区别在于：三权分立的原则是分权，将国家权力分为立法、行政、司法三部分，互相制约，防止专制；而“议行合一”的原则是权力集中，国家立法和执行法律的职能相统一，将立法、行政、司法权力集中行使，以保证政权有序高效地运转。 中共早期政权，完全效法苏维埃。抗日战争爆发后，国共再次合作。中共“议行合一”的政治体制略有变化。 1948年9月，中共建立了“华北人民政府”，政体重新回到“议行合一”。 中华人民共和国成立后，中央人民政府仍沿续中共长期采用的“议行合一”体制。1954年以前政府机构设置及职能如下： 一、中央人民政府，由中央人民政府委员会及其下属的政务院、人民革命军事委员会、最高人民法院和最高人民检察署几个部分共同组成； 二、中央人民政府委员会，为国家最高权力机关；政务院，为国家政务的最高执行机关；人民革命军事委员会，为国家军事最高统辖机关；最高人民法院和最高人民检察署，分别为国家最高审判机关和国家最高检察机关； 三、中央人民政府共设31个委、部、会、院、署、行等行政部门。政务院通过所属的3个指导委员会，即财政经济委员会（简称“中财委”）、文化教育委员会（简称“文教委”）和政治法律委员会（简称“政法委”），对政府下属各部、会等行政部门进行经常性指导。 “议行合一”，是中共在长期战争和建国后过渡时期特定条件下采取的政治体制，在加强集中统一领导，支援前线，保证政权高效运转等方面，起到过积极作用。但是，随着建国后形势的发展，“议行合一”这种由中央政府既立法又执法的体制，已不能适应时代要求。1954年9月第一届全国人民代表大会通过的第一部《中华人民共和国宪法》，确立了国家最高立法权与最高行政权分立、最高国家行政权必须接受国家最高权力机关监督的基本原则。 关于最高国家权力机关，《宪法》规定：“中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关。”“全国人民代表大会是行使国家立法权的唯一机关。”全国人民代表大会常务委员会是全国人民代表大会的常设机关。 关于最高国家行政机关，宪法规定，中华人民共和国国务院，即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。 最高国家立法与最高国家行政两权分立后，1954年宪法确立的另一条重要原则，是国家最高行政机关必须受国家最高权力机关的监督。宪法明确规定：“国务院必须对全国人民代表大会负责并报告工作；在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作。”（注：1954年《中华人民共和国宪法》第二章，第十八条。） 二 “中央人民政府主席”与“中华人民共和国主席” 1954年宪法颁布后，中国国家领导体制的另一深刻变化，是国家元首即“中华人民共和国主席”的设立。 《共同纲领》时期，中华人民共和国曾设立“中央人民政府主席”一职。人们一般以为，中央人民政府主席就是当时的国家元首。（注：毛泽东本人也说，自己于1949年担任中央人民政府主席期间访苏，是以“国家元首”的身份进行的。（吴冷西：《十年论战》(1956-1966)上，中央文献出版社1999年版，第95页）但是，仔细分析不难看出，毛泽东当时这番话是对苏联人讲的，目的是为在他1949年访苏之后，争取苏联国家领导人的早日回访，以此在国际上争得苏联对中国（或本人）的尊重。故毛泽东此处自称“国家元首”这番话，并非从立法角度对中央人民政府主席一职进行解释。有权对中央人民政府主席职务进行法律解释的，惟有当时代替宪法的《共同纲领》。）这是一种误解。 “中央人民政府主席”一职，《共同纲领》规定其职权为“主持中央人民政府委员会的会议，并领导中央人民政府委员会的工作”（注：1954年《中华人民共和国中央人民政府组织法》第二章，第八条。），因此无疑是这一时期国家最高权力机关和最高行政机关的领导人。但是，从立法角度来讲，国家最高领导，却并不等于就是国家元首。国家元首，应当是在宪法中明文规定的代表国家的最高领导人。世界上一些设立国家元首的主要国家，宪法中都作了有关规定，如法国宪法规定：“共和国总统是国家独立、领土完整和遵守共同体协定与条约的保证人”（注：1958年《法兰西共和国宪法》第二章，第五条。）；日本宪法规定：“天皇是日本国的象征，是日本国民统一的象征，其地位，以主权所属的日本国民之意志为依据”（注：1946年《日本宪法》第一章，第一条。）；国民党政府在训政时期，设“国家元首”一职，由国民政府主席担任，《中华民国国民政府组织法》中规定：“国民政府主席为中华民国元首，对外代表中华民国。”“国民政府主席为陆海空军大元帅。”（注：《中央政制》，中华年鉴社1948年版，第7页。）1946年，国民政府颁布第一部正式宪法，关于“国家元首”的条文中规定：“总统为国家元首，对外代表中华民国”，“总统统率全国陆海空军。”（注：1946年《中华民国宪法》第四章，第三十五条、第三十六条。）
