中图分类号：D693.62 文献标识码：A 文章编号：1000-5315(2003)01-0119-11 一 南京国民政府制定颁布的一系列自治法令法规及主要内容 1928年，张学良宣布“东北易帜”，南京国民政府形式上统一了中国。为了建立和巩固地方统治基础，也为了发展地方各种事业，国民政府在全国范围内展开了一场规模宏大的地方自治运动（注：本文所指的“地方自治”并非晚清新政时期的地方自治，也非北洋政府时期地方军阀势力为对抗中央政府而推行的地方割据政治，而是指国民党统治大陆时期所实行的规模宏大的社会政治运动。）。该轮地方自治运动“乃是依据民国18年第三次全国代表大会以后国民政府先后颁布的各种自治法规去实施的”[1]（18页）。1929年3月23日，中国国民党第三届全国代表大会通过了《确定地方自治之方略及程序以立政治建设之基础案》，该议案要求：“确定县为自治单位，努力扶植民治，不得阻碍其发展”；“制定地方自治法，规定其强制部分，使地方自治体成为经济政治的组织体，以达到真正民权民生之目的”；“由国民政府选派曾经训练考试之人员到各县协助人民筹备自治”；“地方自治之筹备，宜逐渐推行，不宜一时并举。以自治条件之成熟，选举完毕为筹备自治之终期”[2]（138页）。该议案从总体上确定了推行地方自治的方针，宣布了新一轮地方自治运动的开始。 20年代末30年代初，国民政府所制定颁布的有关地方自治的法令法规，内容十分庞杂。概括起来，可以分成两类，一是以法令的形式颁布的地方自治分年进行程序，二是以法规的形式颁布的地方自治各项事务的具体实施办法。两者结合，构成了国民政府地方自治的总体规划。 自治分年程序集中体现在内政部拟订的《训政时期完成县自治实施方案分年进行程序表》内，该表经国民党中央第二百零七次政治会议通过，由国民政府督促施行。该表将自治进程分为6期，从1929年至1934年，每年1期。其自治内容共分9项。第一，厘定自治系统。第二，完成县市组织，训练人民。其中包括：组织县市政府、组成区乡镇闾邻。第三，储备自治人才。包括：考试训练及任用地方行政、自治人员。第四，确定自治经费。包括：确定经常费、临时费。第五，调查户口。分为预备期内办理户口调查和正式办理户口大调查。第六，初期清丈土地。包括：养成清丈人才，厘定清丈土地法规，并筹设土地专管机关。第七，举办救济事业。分为固定救济事业和临时救济事业。第八，肃清盗匪，包括肃清股匪、整顿团务、肃清匪源。第九，整顿警政。 地方自治分年进行程序表对自治主要事项在1929年至1934年期间的实施计划作了较为详细的安排，但对于各事项的具体实施办法却没有作详细规定。这项任务是通过国民政府同时颁布的一系列法规来完成的，这些法规对自治分年进行程序表的有效推行起了补充作用。如关于自治组织的内容。自治分年程序表只规定限于1930年内完成自治组织的工作，但对于如何具体区别不同情况完成该项工作却没有作进一步的规定。而《县组织法施行法》却因地制宜，作了具体规定。第二条规定：各省政府奉到县组织法施行日期命令后，应于下列期限内，完成县之组织。（一）江苏、浙江、山西、河北、广东五省限于1930年6月终完成；（二）江西、安徽、湖北、湖南、福建、山东、河南、辽宁、吉林、陕西、云南、广西十二省，限1930年8月终完成；（三）四川、贵州、甘肃、新疆、黑龙江、热河、察哈尔、绥远八省，限1930年10月终完成；（四）宁夏、青海、西康三省，限于1930年12月终完成。第三条规定：各省如因特别故障不能于前条期限内完成县组织时，各该省政府应详叙理由咨请内政部呈由行政院转请国民政府核准展期，但除前条第（四）款所列各省外，其展期均不得逾两个月[3]（附录，253页）。此外，自治分年进行程序表只对组织县市政府及组成区乡镇闾邻程序作了规定，而对诸如县市政府、区公所、乡镇公所、县参议会、区民大会、乡镇民大会、闾邻会议等组织的结构、职权、人员的任免、机构运作等具体事项却没有作规定。而《市组织法》、《县组织法》及《施行法》、《县参议会组织法》及《选举法》、《区自治施行法》、《乡镇自治施行法》、《乡镇坊自治职员选举及罢免法》、《乡镇闾邻选举暂行规则》等法规却对地方自治各项事务推行的具体办法作了详细规定。自治分年进行程序表与各项具体法规构成了有机的整体，成为指导国民政府推行地方自治的实际规划。 二 20年代末30年代初国民政府推行的自治政策与孙中山地方自治思想的关系 在以往一般人眼里，国民政府有关地方自治的法令法规与孙中山的地方自治思想似乎没有必然联系，其实这种观点并不确切。 （一）国民政府之所以积极推行地方自治政策，在很大程度上受到了孙中山地方自治思想的直接影响 1928年10月3日，国民党第二届中央第一百七十二次常务会议决议通过的《训政纲领》称：“中国国民党实施总理三民主义，依照建国大纲，在训政时期，训练国民使用政权，至宪政开始，弼成全民政治。”[4]（137页）1929年12月，内政部召集了第一期民政会议，通过了关于地方自治的决议案，其中讲道：“在事务方面，各地方情形不同，……应由内政部依据总理手订之地方自治开始实行法，参照原案各点，拟具施行条例，以利推行。”[5]（329页）1929年3月21日，国民党三大通过的决议案称：“本党在此十余年来痛苦经验之下，北伐既经完成之后，当进而履行总理手订训政程序之遗教……，依据总理遗教，决定县自治制之一切原则及训政之根本政策与大计，由中国国民党中央执行委员会政治会议行之。”[6]（139-140页）国民党三大政治报告决议案又称：“吾人必须矫正从前重省轻县之传统观念，而易以总理重县轻省之新观念。总理于民权主义与建国大纲中，汇精聚神，唯在直接民权对于县自治之实际行使。由此可知县自治者实三民主义之基本组织……以是之故，本党今后之实际工作，不特必须确立县以下之自治制度而尤当扶植地方人民之自治能力。”[7]（143页）1929年6月，国民党第三届中央执行委员会第二次全体会议宣言又说：“训练行使四权，实施地方自治，为训政时期主要工作，总理遗教，如《建国大纲》，《地方自治开始实行法》，言之已详……，本会议确认以推行地方自治为训政工作之重心；故一面规定地方自治及限期完成县自治案，而同时复决定以促成地方自治为党员必要之工作，凡吾全党同志，苟自认为总理忠实之信徒，即应以全副精神，全部能力，贡献于地方自治之推进。”[8]（144页）
