1927年4月18日，在北伐胜利的基础上，以蒋介石为首的中华民国政府成立于南京。南京国民政府在其统治中国的22年间，同帝国主义侵略和分裂我国西藏的阴谋进行过斗争，在一定程度上维护了中华民族的整体利益。这些斗争可以划分为两个阶段：第一阶段从1927年至1945年，斗争的主要对象是英国政府和英属印度政府；第二阶段从1945年至1949年，斗争的对象是美国政府和英国政府。 第一阶段 南京国民政府成立之初，不仅宣称奉行孙中山提出的三民主义，并且做出了某些表示，如宣布要经过正当手续废除“前北京政府与各国所订各种不平等条约”，考虑废除领事裁判权，酝酿收回列强在华强占的租界等等。（注：石源华：《中华民国外交史》，上海人民出版社1994年版，第344页。）对于西藏问题，南京政府非常重视，甫经成立，就为改善中央政府与西藏地方政府（即噶厦）的关系采取了一些措施。 首先，是设立相应的负责边疆地区事务的中央机构，以法律形式确定西藏的地位，建章立制。南京政府建立之后，在宪法中重申西藏、蒙古均为中国领土。1929年2月在行政院下设立蒙藏委员会，专职管理蒙古、西藏行政事务，加强对边疆地区的治理。而后，南京政府于1929年认定清朝的《理藩院则例》为民国之特别法，“在未经颁布新特别法令以前，得酌予援用。”1931年6月，南京政府制订了《中华民国训政时期约法》，其中第一章总纲第一条规定：“中华民国领土为各省及蒙古、西藏”。其后公布的《中华民国宪法草案》规定了国民大会的代表及立法院、监察院的立法委员、监察委员应有来自西藏的人选。（注：西藏社会科学院等编：《西藏地方是中国不可分割的一部分(史料选辑）》，第478-479页。拉萨，1986年。）这样，南京政府就建立起了负责处理边疆蒙藏地区事务的中央机构，以立法形式进一步明确了西藏的政治地位，保证了中国中央政府治藏立法的历史连续性。 其次，是开展舆论宣传工作和建立培养蒙藏人才的学校。南京政府注意到了培养边疆少数民族人才的意义。蒙藏委员会成立后，在南京、上海等地建立了蒙藏学校。为示重视，由蒋介石亲自出任南京蒙藏学校的校长。后来藏族中出现的平措旺杰等一批最先接受内地进步思想的藏族青年，其中多人就曾在这所蒙藏学校读过书、国民党的一些理论家，如戴季陶等人，也在宣传汉人、蒙古人、西藏人同在帝国主义压迫之下，应该团结反帝；要解决国内的民族问题，就要唤醒与联合国内蒙古、西藏、新疆和青海的弱小民族，一同奋斗，等等，提醒国人注重边疆民族问题。（注：戴季陶：《革命的知识与革命的工作》、《我们要怎样宣传主义》，见人民大学中共党史系1983年编《戴季陶主义资料选编》，第206、339-340页。） 再次，是与以达赖喇嘛十三世为首的噶厦加强联系，采取种种措施努力增进西藏方面对于祖国内地情况和局势的了解。以达赖喇嘛十三世为首的噶厦政府和当时已经在内地的班禅九世同样高度重视南京政府的成立，并主动与之进行联系。1928年冬，达赖喇嘛指示西藏派驻山西五台山的堪布罗桑巴桑到南京晋见蒋介石，探询新的中央政府对西藏的态度。蒋介石致函达赖喇嘛，明确表示“西藏为我中华民族之一”，（注：蒋介石致达赖喇嘛函（1929年1月），载《西藏地方是中国不可分割的一部分（史料选辑）》，第485页。）对达赖喇嘛积极与中央联系的作法予以肯定。1929年9月，达赖喇嘛又派出西藏驻北京雍和宫堪布棍却仲尼和译员楚臣丹增赴南京面见蒋介石，表明“达赖不亲英人，不背中央，愿迎班禅回藏。”（注：棍却仲尼代表达赖声明三事（1929年8月16日），载《西藏地方是中国不可分割的一部分（史料选辑）》，第486页。）蒋介石于一个月内两次接见棍却仲尼一行，并且决定委派其为“赴藏慰问专员”，将新的中央政府处理藏事的方针政策转告达赖喇嘛。南京政府还派出刘曼卿女士，以南京政府文官处书记的名义取道西康入藏，派出蒙藏委员会专门委员谢国梁偕部属谭云山经由海路取道印度入藏。 在西藏方面与中央关系开始好转之后，班禅九世返藏一事提上日程，而英国政府则多方干预。围绕班禅九世返藏问题，发生了南京政府与英国政府的一场斗争。 达赖十三世与班禅九世有师徒之谊，早年两人曾经共同抗击英国对西藏的侵略，后因英国的挑拨离间及清朝政府错误的民族政策，双方发生龃龉。民国初年，达赖疏远祖国，奉行亲英政策，对坚持反对英国侵略、亲向祖国的班禅不能相容。班禅被迫于1923年底逃离自己多年住锡的西藏日喀则扎什伦布寺。到达内地后，班禅四方奔走游说，呼吁国家统一、民族团结，唤起国人关心藏事，但时值中国外遭列强欺压，内部军阀混战之际，西藏问题无从解决。南京国民政府的成立使班禅受到鼓舞。1930年尼泊尔与西藏发生冲突，加之达赖已有欢迎班禅返藏的表示，班禅即向南京政府提出返藏要求。（注：班禅请求回藏弭止尼藏战争事致蒙藏委员会呈（1930年4月17日），中国第二历史档案馆、中国藏学研究中心合编：《九世班禅内地活动及返藏受阻档案选编》，中国藏学出版社1992年版，第15-17页。）班禅返藏，不仅可以重新确立他本人作为西藏佛教格鲁派两大领袖之一的地位和威望，解决藏事中悬搁多年的一个问题，而且有助于建立起南京国民政府与西藏地方政府的正常关系。南京政府乃于1931年7月册封班禅为“护国宣化广慧大师”，又于1932年4月特派班禅为“西陲宣化使”，批准成立西陲宣化使公署，拨发经费，任命专使，拟由中央派卫队300人护送班禅返藏。（注：国民政府明令册封班禅护国宣化广慧大师名号之册文（1931年7月1日）及以下各件，载《九世班禅内地活动及返藏受阻档案选编》，第33页及以下各页。）
