中图分类号：C912 文献标识码：A 文章编号：1008-7621(2003)01-0089-04 一、渊源 联省自治在20世纪20年代初的勃兴并非偶然，它有深厚而复杂的历史渊源。作为一种政治理念，联省自治滥觞于清末的联邦论。它在民初政治斗争中潜滋暗长，并在20年代初蓬勃兴起。 早在清末，“无论立宪革命两派志士，都有将来须仿效联邦制度的观念”[1]。原因是他们认为，中国是一个疆域辽阔的多民族国家，人口众多，各省情势复杂，风土人情殊异，民族危机严重，为避免被列强瓜分的厄运，建立联邦制国家既有可能性，又有必要性。无论是立宪维新派，还是革命党人均有鼓吹联邦制的言论。但是，在立宪党和革命党中，联邦论并未成为主导思想，明显地表现在，两派都没有提出建立联邦制的纲领。尽管立宪派热衷于地方自治，尽管同盟会纲领规定，在“约法之治”时期，授自治权于地方，但双方的政治目标却仍然是实行单一制国家结构下的有限的地方分权，并不是建立复合制国家结构下的联邦体制。 武昌起义爆发，各省纷纷独立，建立政权的任务被提上日程之时，山东省谘议局和浙江、江苏都督主张建立联邦体制。但由于中国自古以来就是单一制集权国家，大一统的意识已根深蒂固，加上联邦论缺乏生存的土壤，所以它不仅一时难以博得广泛的支持，相反遭到了强烈的反对。立宪党、同盟会和剐刚组建的中华民国联合会纷纷加以反对，声称“美之联邦制，尤与中国格不相入”[2]，“若吾中国之言联邦也，则分大一统为诸小邦以自弱”[3]。这样，联邦制在临时政府组织过程中被排斥了。 袁世凯窃权后，图谋集权于己身，以统一为幌子，高唱军民分治、省长简任、中央集权，旨在削弱各省都督尤其是革命党控制的几省都督的实力。但是原革命党人不以为然，1912年5、6月，胡汉民、李烈钧先后通电主张“斟酌时势，采合集权分权两学派，定为有限制的集权说为今后建设之方针”。所谓有限制的集权，就是“以立法司法两权，集于中央，至行政权则取其可集者集，其为时势所不许集者，则授权各省，仍留将来集权地步”[4]。1913年下半年宪法起草时，国民党议员也主张在宪法中规定省制，采行地方分权制。虽然革命党人主张的地方分权或有限制的集权并不是联邦制，但以此制约袁世凯专权的意图是很明显的。 尽管如此，以袁世凯为代表的北洋军阀和民初拥袁政团却仍然予以猛烈攻击，并斥之为联邦论。胡、李主张“形成联邦，势碍统一”[5]。“或本于党议，以美国为附会，使不居联邦之名，而收联邦之实”[6]，“绝对的排斥联邦主义，以保国家之统一”[7]。这为袁世凯利用进步党人，凭借其军阀势力，扑灭“二次革命”，解散国民党，摧残国会，废弃《临时约法》，逐步走上独裁铺平了道路。 不过，袁世凯向民主宪政的挑战，引发了一些资产阶级人士对国家结构的理论探讨。他们认为，中国民主宪政若要步入正轨，必须以彻底的地方分权即联邦制才能制约袁世凯的军阀独裁。基于此种认识，一些人发表专文，进行较为深入的理论探讨。这样，在北洋军阀统治时期，联邦制第一次进入理论探讨阶段。如1914年戴季陶在《民国》杂志上发表长篇论文《中华民国与联邦组织》，系统阐述了联邦理论，详尽分析了联邦制的优劣长短，深入探讨了建立联邦制的社会条件，指出建立联邦制既符合“世界之大势”又符合中国之国情[8]。1915年章士钊在《甲寅杂志》上发表《学理上之联邦论》，提出了其独到的见解，“组织联邦，邦不必先于国”，“实行联邦，不必革命，所需者，舆论之力而已”[9]。值得注意的是，进步党人张东荪、丁世峄竟也趋向于联邦论，尤其是张氏，民国二年时曾极力抨击过联邦论，此时竟也“主张采联邦自治的精神”[10]。 袁世凯死后，北洋军阀依然推行专制主义中央集权和武力统一政策，以致战乱时时发生，国会屡屡中辍，宪法频频流产，民主宪政已面目全非。这种政治现状进一步引发资产阶级人士对国家结构问题的探讨。如《太平洋》杂志从1917年开始，连发学者李剑农、杨端六、周鲠生等人《民国统一问题》等系列论文。其他不少刊物对该问题也颇感兴趣，开辟联邦问题专栏，如1918年初，武汉《大汉报》所刊征稿启示就说：“凡有关于是项文字，不问赞同反对，一律登载，介绍阅者，以供研究。”[11]可见当时对联邦问题关注的程度。值得注意的是，联邦论者的目的不仅仅着眼于限制北洋军阀专制主义，也是将其作为一种统一中国的方案来研究、探讨的。随着时间的推移，研究、探讨越来越深，而中国的政治现状却越来越糟。这种现状无疑强化了联邦论者对联邦制的认同。20年代初，在各种因素的催发下，联邦论终于酿成联省自治思潮和运动。 二、动因 联省自治的勃兴，其内在原因是军阀政治的反动，而外在原因则是“一战”后民族自决浪潮的影响。民元以来，北洋军阀一直奉行专制主义中央集权统治，推行穷兵黩武的武力统一，造成了民国初年动荡不安的政治局势，中央与地方的关系也长期处于一种若即若离的混沌状态，资产阶段民主政制完全偏离了正常运转的轨道，大大影响了民族资本主义的发展。虽然“一战”为中国民族资本主义的发展提供了一些机遇，然而，由于它结束后帝国主义势力的卷土重来，民族资本主义经济发展的黄金时代很快结束，而国内政治动荡则日益加剧，民主政制则严重畸变。要求得和平、统一、民主的政治环境确保经济利益，必须挣脱北洋军阀中央集权统治和武力统一的桎梏，所以，他们将斗争矛头直指北洋军阀，认为：“曩者国人以为吾国积弱之源，端在无强有力之政府，是大倡统一集权说，以强固政府之势力……，卒之愈集而愈弱，愈统而愈分，乃至演成今日分崩之局。”[12]因而极力主张缩小集权范围，各省实行自治，然后建立联省政府，甚至急进者主张分中国为“二十七个国”，“索性分裂去谋各省的分建设”[13]，以此来摆脱北洋军阀的蹂躏。因此，联省自治之发端首先是针对北洋军阀专制主义中央集权和武力统一政策的。
