中图分类号：K258 文献标识码：A 文章编号：1001-5957(2003)01-0122-06 中央与地方的关系问题是民国史研究的难点之一。许多研究者注意到了宪法中的有关规定，但有时关于中央与地方关系的论争更多地表现在宪法制定的过程中。笔者力图通过考察民国初期国会制宪过程中的有关论争，以全面分析当时人们对中央与地方关系的认识程度。 一、《天坛宪草》制定时期 中华民国临时政府成立，揭开了议会制宪的新篇章，也揭开了中央与地方关系发展的新篇章。但早期的临时参议院并非正式的国会，它所制定的也仅仅是临时性的根本法——《临时约法》。从对中央与地方关系的规定来看，还存在着严重的缺陷。它只规定了中央政权机构的组成和大概的职权，对于中华民国地方政权的组织原则和结构则完全没有涉及，对于中央政权与地方政权的相互关系也没有任何规定。这主要是由于当时人们关注的焦点在于迅速统一，建立中央政府。另外，局势还未稳定，各地制度也不一致，很难就中央与地方关系达成一致意见。这就使实际的中央与地方关系缺乏规范，客观上加剧了双方的冲突与争夺。 1913年4月国会正式宜告成立后，两院各选委员30人，组成了以汤漪为委员长的宪法起草委员会。因会址在天坛祈年殿内，故人们称此次制宪为“天坛制宪”，它标志着国会正式制宪的开始。此时，政党是国会政治的中心，国会议员的政见多反映了所属政党的政见。讨论此时期国会制宪过程中中央与地方关系的论争，笔者拟以各政党的政见为考察对象。在所有这些政党中，影响较大的是国民党和进步党。这两党关于中央与地方关系的主张有相同之处。 第一，他们都排斥联邦制。民国建立之初，舆论普遍认为主张联邦制既不利于国家统一，也不利于外国承认。进步党特设了宪法问题讨论会，其宗旨即为“绝对的排斥联邦主义，以保国家统一”[1]。梁启超所拟定的中华民国宪法草案第一条为“中华民国永远为统一共和国”，他解释说：“共和上加统一两字者，示别于联邦制也。”[2]国民党在其政见宣言中也提出对于政体主张单一国制，而不是联邦国制。 第二，两党都赞成对中央与地方关系采取调和的办法。籍忠寅认为中央集权、地方分权“二者非主义之相悖，乃程度之等差，合而行之，其国乃治，偏而一之，其政始乱。”[3]国民党认为：“实则集权、分权，皆由人之成见而生，如外交、海陆军，不容有地方分权。其他利民之事，不容有中央集权。盖须相因而行”[4)(P534)，采两者之所长。 但两党之间也存在相当大的分歧。首先，进步党强调以国家为本位。梁启超强调以国家为本位，政府应该是一个强有力的政府，这既是针对立法与行政关系而言，也是针对中央与地方关系而言。籍忠寅强调国家对地方“无一不指导监督之”。梁启超和吴贯因所拟宪法草案都明确规定中华民国主权在于国家。国民党则强调民治、地方自治。宋教仁曾讲：“吾人谓今日之中国，中央集权制固不宜，偏重地方官治之地方分权亦不宜，谓宜折衷。……其地方制中，则尤注重于地方自治一途，使人民直接参与施行，以重民权。”[5](P271)王宠惠拟定的宪法第二条是：“中华民国之主权，属于国民全体。”其次，地方制度是否规定于宪法。梁启超、吴贯因所拟宪法草案，皆无地方制度的规定。梁对此特别说明：“不别立地方制度一章者，认地方制度以法律定之而已足，不必以入宪法也。”[6](P1359)而王宠惠所拟定的宪法中则把省制列入其中，开创了中国制宪史上省制入宪的先河。再次，高级地方官吏的产生方式。进步党主张高级地方官吏不宜由民选，如果采用选举法，“则内外之维全裂，长属之系尽破，省自为政，道自为政，县自为政，乡自为政，我中国分为百千之土司耳，复何国家之可言。”[7]国民党主张省长民选。另外，国民党中一些人还提出以政务性质及施行的便宜为标准，把政务在中央与地方间进行分配。王宠惠把省的事项分为四大类：省有权办理的事项；可以按照政府划一法令办理的事项；经政府的允许才可办理的事项；受政府的委任而办理的事项。国会中的其他政党多以国家主义相号召，如大中党、公民党等。公民党实质上是袁世凯的御用工具，它主张的扩张国家权力，不仅是主张中央集权，而且是支持袁世凯的个人集权。 在宪法起草委员会起草宪法过程中，开始时曾决定到宪法大纲讨论完毕后再讨论地方制度。第二十一次会议大纲讨论完毕，有的委员提出中央与地方权限、地方制度问题。在第二十二次会议时，委员长声明将此问题缓议。三读会时，讨论地方制度应否入宪法，进步党汪彭年主张地方制度关系重大，然而没有具体的提案，所以不能加以讨论。新共和党吴宗慈主张地方制度可以由单行法规定，不必拘泥于宪法规定，获得大家的赞同，所以《天坛宪草》将此重大问题搁置未定。 应该指出的是，对中央与地方关系的缓议、搁置，并非是由于这一问题无足轻重。实际上，正是因为此问题的复杂性、重大性，不是短时间所能解决，故许多委员主张缓议。另外一个原因是时局的影响。对于国会制宪，袁世凯极尽干涉之能事。在三读会时，解散国会的风声已传播开来，根本无暇讨论中央与地方关系这样繁杂的问题。委员们迫于形势，急于制定一部宪法，结果在1913年10月31日一天就完成了三读。宪法起草委员长汤漪曾说：“当本会讨论宪法大纲之际，固曾提议及此，因国民期望宪法成立之切，本会自不得不以最短之时间，编成此案，以付国民之希望。对于地方政府之组织，遂付阙如。固非主张此种问题，不当规定于宪法也。”[8](P11)作为起草委员之一的吴宗慈也说：“解散国会之风声已传播，乃无暇晷可以讨论此繁复问题。……而民国二年之宪法草案遂将此重大问题无形搁起矣。[9](P58)宪法草案通过后不久，袁世凯便找借口破坏国会。1914年1月10日，袁世凯发布停止国会议员职务令，国会制宪被迫终止。
