中图分类号：K262.9 文献标识码：A 文章编号：1000-1751(2002)05-0097-05 中央与地方关系是民国史研究的难点之一。本文通过对国民党时期制宪过程中有关中央与地方关系论争的考察，分析人们对这一问题的认识及达到的水平，并探讨其成败。 1 1928年8月蒋介石在国民党二届五中全会上宣布训政时期开始。此后，国民党内部围绕要不要制定一部根本法进行了激烈的斗争。蒋介石是主张制定约法的。他主持下召开的二届五中全会明确提出“训政时期，应遵照总理遗教，颁布约法。”[1](P543)他的主张遭到了胡汉民的激烈反对。1929年3月，胡汉民在国民党三大上讲：“总理给我们的遗教，关于党的，关于政的，已非常完全，而且事实上都已条理毕具。我们只要去奉行，只要摸着纲领，遵循着做，不要在总理所给的遗教之外，自己再有什么创作，这一点各位同志应该都要注意。”矛头直指蒋介石。 1930年7月，汪精卫、冯玉祥、阎锡山、桂系、西山会议派等各反蒋派别召开了国民党中央党部扩大会议，会议发表了《约法宣言》，认为约法与训政相为表里，无约法不足于言训政。会议抨击南京政府“训政虽号称开始，约法迄未颁布实行，遂致训政其名，个人独裁其实，人民呻吟憔悴于虐政之下，而国家分崩离析之祸遂再见于今。”扩大会议还起草了《中华民国约法草案》，作为宪法未颁布前的根本大法。 为消弭反对派的借口，蒋介石提出尽早召开国民会议，制定约法。胡汉民攻击这是“曲解总理遗教”，1931年2月遭蒋介石软禁。之后，国民党加快了制定约法的进程。3月中央常务委员会第130次会议通过了蒋介石关于制定约法的提案，并推举了约法起草委员；4月约法草案经中央常委会第137次会议修正通过；5月1日，三届一次临时会议修正通过，决定送国民政府提交国民会议；5月5日，国民会议召开；5月12月，国民会议第四次会议修正通过；6月1日，国民政府正式公布了《中华民国训政时期约法》。[1](P945-952) 《中华民国训政时期约法》有关中央与地方关系的规定主要表现在两个方面： 一是中央政府与地方政府的结构与地位。《训政时期约法》对此规定较为简单。它规定国民政府设行政、立法、司法、考试、监察五院及各部、会，但并没有规定具体如何组织。在地位上，规定国民政府总揽中华民国治权，作为对内、对外行使国家统治权的最高表现。它规定：国民政府统率陆、海、空军；行使宣战、媾和及缔结条约之权；行使大赦、特赦及减刑、复权；授与荣典；国民政府编定、公布预算和决算。关于地方政府，它只规定省置省政府，县置县政府。在地位上，省政府受中央的指挥，综理全省政务；县政府受省政府的指挥，综理全县政务。 二是《训政时期约法》专设了中央与地方权限一章。它规定中央与地方的权限划分采均权制度，各地方于其事权范围内得制定单行法规，但与中央法规抵触者无效。然而，双方的具体权限如何划分却没有规定。它规定：凡一省达到宪政开始时期，中央及地方之权限再依《建国大纲》以法律详细规定，这实际上把权限的划分推到了不可知的将来。对于中央与地方在课税问题上的权限划分，它规定由具体法律规定。但它规定在一定条件下中央对于地方课税，可以法律限制之。它还规定，工商业之专利、专卖特许权属于中央。 通过《训政时期约法》的规定，我们不难发现，它关于中央和地方政府的组织规定较为笼统；对于双方的权限划分，它根本就没有加以具体界定，更谈不上明晰不明晰的问题了。这必然使双方在行使职权过程中，缺乏制度的规范；从地位上看，他强调了地方受中央的指挥，它还规定约法的解释权在于国民党中央执行委员会。这些制度规定，都有利于加强中央的权力，在地方权限没有规定的情况下，实际上强调了中央集权。 我们可以把《训政时期约法》与太原扩大会议通过的《中华民国约法草案》[1]（上，P856-878）加以对比。对于中央制度和地方制度，《太原约法》分列专章。它不仅对国民政府、全国国民代表会、国民政府五院等方面都有所规定，而且它对省制和县制作了规定，特别是规定了省国民代表会和省政府的职权、县议会和县政府的职权。 《太原约法》也较为详细地规定了中央与地方的权限划分。它采用中央列举、地方概括的方法。具体又划分为3类：一是由国家立法并执行的事项，包括外交、国防、度量衡等共17项；二是由国家立法并执行或委任地方执行的事项，包括教育、监狱、户口调查及统计等共15项；三是凡事权不归于国家者，均为地方事权。除此之外，它对涉及到双方权限的其他情况也作了规定。主要有：遇新事项发生，其性质应属于国家者，得由国民政府提经约法解释委员会解释，以该事项归入国家事项内；省法规与国家法律抵触者无效，遇有争议时，由国民政府或省政府请求约法解释委员会解释；国家对地方课税的有关限制；省除地方警备队外，不得自置军队及自办军官学校、军械制造厂；国家因紧急财政处分，有要求各省担负的权力；省或地方遇非常灾变时，有向国家请求财政补助的权利；国家对于贫瘠省份或地方，得补助其必要的建设经费；省不得缔结有关政治及军事的盟约，等等。 两相比较，可见《训政时期约法》作为国民党训政时期的根本法，在中央与地方关系的规定方面是有缺陷的。减低了根本法对中央与地方关系调整的约束力，使中央与地方关系的变化更容易走向人为化、随意化。当然，在国民党实行以党训政、完全控制政权和治权的情况下，即使规定再好，也难保不被干预和破坏，但有一层制度的、法律的规定终究比毫无规定要好些。
