1938年7月，国民参政会召开第一届第一次大会。此后直至1948年3月，国民参政会作为国民政府认可的最高咨询机关，共召开过四届、十三次大会。依照有关规定，国民参政员在出席参政会期间有权听取国民政府的施政报告，向政府提出询问，提交议案，参与审议政府报告和各项议案等。历届参政员在提出质询案、提交议案、审议政府报告和议案时，也提交了大量与西藏和藏区有关的议案。（注：历届参政会都有藏族参政员，有关情况参见拙文：《国民参政会中的藏族参政员与国民政府治藏政策》，《西藏研究》2001年第4期。）这些议案受到国民政府不同程度的重视，并在其治理西藏和其他藏区的政策中有所反映，但目前学术界对此鲜见论述。本文以国民参政会的档案资料为依据，对各项与治藏政策有关的议案试做整理、分析，祈就教于方家。 参政员们所提有关西藏和藏区治理的议案，就其内容而言，主要涉及以下方面： 一、呼吁加强中央政府与西藏地方的联系，维持藏区政教体制，稳定西南边疆局势 1912年中华民国建立以后，虽然中央政府与西藏地方的关系日益密切，但在1938年前却一直未能在西藏设立正式的中央派出机构。而且，1933至1938年间十三世达赖和九世班禅先后圆寂，能否顺利寻访灵童并转世坐床不仅关系到藏区政教体制的维系，也对中央政府在藏区民众中的威信有所影响，更关系到边疆的稳定。参政员多次提出议案，建议中央设立驻藏机构，处理好达赖、班禅转世问题，从而加强与西藏地方的联系，维持藏区政教体制，稳定西藏边疆局势。 1938年12月，国民政府发布命令，特派蒙藏委员会委员长吴忠信主持十四世达赖的转世事宜。参政员们对此极为关注。1939年9月一届四次参政会召开，参政员们针对政府报告蒙藏部分中“所称派员赴藏，主持掣签典礼”，指出“查中国旧制，向有常设之驻藏大员”，中央政府与西藏地方“关系之不断，端赖乎此”，建议政府“乘此掣签机会，极应设法恢复旧制”。（注：国民参政会秘书处编：《国民参政会第四次大会纪录》（以下简称“一届四次纪录”），1939年11月，第42页。）1940年1月，吴忠信一行抵达拉萨，2月确认拉木登珠为十三世达赖的转世灵童，吴氏代表中央政府主持了十四世达赖的坐床典礼。不久在拉萨正式设立蒙藏委员会驻藏办事处，中央政府与西藏地方的关系得到加强。 此后，参政员仍要求国民政府强化与西藏地方的联系，还提出了加强宣传和改组佛教会等具体建议。1943年9月，三届二次大会在审查蒙藏委员会的工作报告时就明确指出：“西藏与中央之联系，应从速设法改善，驻藏办事处成立已久，绩效未彰，亦宜加以指导。”在这次大会上，阿福寿等35人还提交“请推广蒙藏文宣传刊物以利抗战案”，主张通过宣传以加强中央政府与西藏地方的联系。他们指出，蒙藏委员会主办的《蒙藏月报》、《蒙藏月刊》的蒙文版、藏文版曾与汉文版同时发行，对于边疆地区了解抗战形势、加强边疆地区与中央政府联系产生过很大影响，“确能得到边疆人士之赞许”，“颇受边人欢迎”，但后因经费不足等原因取消了这两种版本。为此，他们主张恢复蒙、藏文版，以利于宣传抗战和加强中央与边疆的联系。（注：国民参政会秘书处编：《国民参政会第三届第二次大会纪录》（以下简称“三届二次纪录”），1944年3月，第54、283页。）参政会四届一次大会上，格桑泽仁等人则提交了“请建议社会部扩大组织中国佛教会案”，指出“从前之中国佛教会仅为内地之组织，与蒙藏地方佛教未能取得连系”，建议国民政府社会部与内政部、蒙藏委员会制定措施，扩大中国佛教会的组织，“将内地和尚与蒙藏喇嘛教暨一般在家佛教信众兼罗并容，俾能彼此沟通，增进情感”。（注：国民参政会秘书处编：《国民参政会第四届第一次大会纪录》（以下简称“四届一次纪录”），1941年10月，第281页。）这一建议显然是想通过改组中国佛教会，加强内地与蒙藏地区佛教僧众、信徒的联系，从而强化国内各族人民、中央政府与蒙藏地方之间的联系，具有明显的政治意味。抗战胜利后，参政员们对西藏问题更为关注，希望中央政府制定相关措施，加强与西藏地方的联系。参政会四届二次大会上，荣照、拉敏益喜楚臣就向内政部官员询问，“如何处置西藏问题”，（注：国民参政会秘书处编：《国民参政会第四届第二次大会纪录》（以下简称“四届二次纪录”），1946年10月，第53页。）参政会四届三次大会上参政员在蒙藏报告审查意见中再次强调，西藏交通不便，“实情易晦，尤须关切注意，以定措施，不可忽视而致疏远”。（注：国民参政会秘书处编：《国民参政会第四届第三次大会纪录》（以下简称“四届三次纪录”），1947年9月，第99页。） 九世班禅转世灵童寻访、确认和十世班禅坐床问题，一度成为困扰国民政府的难题。1937年12月以后，班禅堪布厅和西藏噶厦同时派人寻访九世班禅转世灵童，至1944年班禅堪布厅认定官保慈丹为九世班禅转世灵童，要求国民政府确认，噶厦则极力阻挠。国民政府希望双方协商之后，呈报中央，再依照清代以来的“金瓶掣签”旧制办理。对于双方的分歧，前藏参政员支持噶厦的意见，而喜饶嘉措、拉敏益喜楚臣、格桑泽仁等人颇为忧虑，1945年7月15日联合青海省参政员马腾云、李洽、李德渊和蒙古参政员李永新，以“青藏参政员”名义上书国民政府主席蒋介石，指出班禅是“一贯拥护中央”的后藏政教领袖，“亦即为全国宗教人民信心之所系，运会之升降，每足以影响黄教之替兴与边徼民心之向背”。“青藏各大活佛、蒙藏首领均一致承认”官保慈丹为班禅转世灵童，十四世达赖和西藏摄政达札“祈祷卜卦之结果”，也表明他“确系班禅真正化身”，因此强烈要求“提早宣布官保慈丹为第十世班佛正身，以继法统而慰众望”。蒋介石对此极为重视，随即令蒙藏委员会“迅速核议具复”。是月22日，该委员会向蒋介石汇报了九世班禅转世灵童寻访过程，着重介绍了与西藏噶厦的斗争情况，并表示将加紧与西藏噶厦和班禅办事处协商，以便依照成例由双方共同“呈请中央明令指定官保慈丹为班禅转世正身”。拉敏益喜楚臣接到这一回复后，8月16日，又以“西藏参政员”名义致电蒙藏委员会委员长罗良鉴，要求该委员会及早“将官保慈丹宣布为班佛正身，以顺舆情”，（注：中国藏学研究中心、中国第二历史档案馆合编：《九世班禅圆寂致祭和十世班禅转世坐床档案选编》，中国藏学出版社1990年版，第271-274页。）但国民政府仍迟迟不决。此后，拉敏益喜楚臣（1946年11月后为国民大会代表）、班禅堪布厅又多次呼吁，直至1949年6月国民政府才明令宣布官保慈丹为九世班禅转世灵童，8月，由蒙藏委员会委员长关吉玉主持坐床典礼，从而最后完成十世班禅政治上和宗教上继承九世班禅地位和职权的合法手续。 二、弘扬佛教，维护佛教信徒利益，增进民族团结 千百年来，我国人民深受佛教影响，藏传佛教在广大藏区更有着深远影响。如何在战乱中维护佛教信徒利益，并通过佛教增进各族人民的团结，成为不少参政员关心的问题。1938年10至11月，一届二次大会召开，谢健等人提交了“为建议推广佛教以加强民族团结、开拓国民援助案”，建议各省市县“应保全规模完整之佛寺一所”，由主管部门和汉藏蒙高僧组织“改进佛教委员会”，设立“国立佛教学院”，派汉藏蒙佛教高僧前往缅甸、印度等邻国“联络各地佛教徒”。喜饶嘉措等人则提交“请注意佛教文化以增进汉藏感情案”，参政会大会决议认为该案“原则非常重要而正大，所拟办法应请政府按照地域分别施行”，并将两案一并“交政府分别采择施行”。主办的教育部、内政部随后就“办理五明佛学院”、“佛教文化编译”、大学设置佛教哲学课程等作了回复。（注：参见国民参政会秘书处编：《国民参政会第二次大会纪录》（以下简称“一届二次纪录”），1938年12月，第30页；《国民参政会决议案实施情形一览》（以下简称“实施一览”），1939年8月，第131-133页。）
