公共权力是人类社会的一种特殊权力形式，其主要特征是具有公共性，为满足公共社会的需要而存在。公共教育权力是公共权力的一部分，从应然的意义上说，它包括国家教育权力和公民社会依法对教育进行自治的权力。在我国长期的计划经济体制下，教育是由国家和政府包下来的，主要通过公共途径来提供，公共教育权力主要是以国家教育权力的形式而存在。当前，在我国社会转型的进程中，伴随着经济领域的市场化和社会领域的自治化，这种以国家教育权力为主要形式的公共教育权力开始变迁，并对我国教育政策的有效性提出了挑战。 一、变革社会中公共教育权力的变迁 改革开放20多年来，我国已初步建立了社会主义市场经济体制。我国当代的社会转型，从某种意义说，是从一个计划经济时代形成的“国家共同体”向不同社会部门和社会领域分化的过程。这种社会转型的根本特征就是政治领域的民主化、经济领域的市场化、社会领域的自治化。这个社会结构变迁趋势的发展必然形成既相互联系又彼此独立的政治领域、市场领域和社会领域这样一个新的社会结构。成熟的市场领域的建立和公民社会的发展导致了公共权力的分化。有的学者认为，市场经济和民主政治的发展使一部分国家权力向民间社会转移，国家权力出现了部分向社会转移的趋势，如公民和非政府组织直接或间接参与立法活动，部分行政权向社会转移下放到非政府组织手中（如参权、委托、授权和还权等），以及司法权逐步社会化（如公民参与审判活动）等等。（注：郭道晖.权力的多元化与社会化[J].法学研究，2001,(1).） 在我国社会转型和教育改革的过程中，也已经发生着公共教育权力的变迁。从1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》起，我国公共教育权力的转移可以说就已经开始了。《中共中央关于教育体制改革的决定》中明确提出：“改革管理体制，在加强宏观管理的同时，坚决实行减政放权，扩大学校的办学自主权”；基础教育实行“地方负责、分级管理”的体制。这个规定预示着建国以来我国高度集中的公共教育权力开始了结构性变迁的进程。如基础教育管理权下放给地方，高等学校管理权的下放和教育资源的重新配置，扩大高等学校办学自主权，基础教育新课程改革要求建立国家、地方、学校三级课程管理体制等，都是高度集中的公共教育权力向地方和学校下放的标志；教育中介组织的产生发展，非政府的行业协会参与提供教育服务，学校、教师、学生、家长具有越来越多的选择权，则代表着公共教育权力向社会领域的转移；民办教育的复苏和发展、加入世界贸易组织后我国政府对于教育贸易服务的承诺等则标志着公共教育权力向市场领域的转移；中小学校长废除行政级别制度而实行业务职级制度的探索，使教育组织的办学人员由行政官员的身份转变为专业人员，则是学校等教育组织改变政府行政机构身份的一个有力的信号；学校办学主体的多元化和资金来源的多样化使大多数教育组织越来越具备非营利组织的特征，等等。这种公共教育权力的转移在教育改革的过程中主要表现为，纵向上，在公共教育权力体制内部由中央政府向地方政府、下级组织机构和学校下放权力；横向上，则是由公共教育权力体制内部向体制外部的社会领域和市场领域转移权力。 二、公共教育权力的变迁及其对教育政策的有效性提出的挑战 社会的转型与公共教育权力的变迁，尤其是市场的介入和公民社会的发展，促使在教育领域外部逐步形成政府力量、市场力量和社会力量之间相互博弈的格局，在教育领域内部则分化出学校的管理者、举办者和办学者等不同的角色，（注：劳凯声.变革社会中的教育权和受教育权——教育法学基本问题研究[M].北京：教育科学出版社，2002.）导致产生新的教育社会关系和新的教育问题。 一是政府选择与非政府选择的关系。（注：这里所说的非政府选择主要包括市场领域的非政府选择和社会领域的非政府选择。）在传统的计划经济体制中，公共教育完全是国家和政府的事情，公共教育权力集中于政府内部，教育政策选择的主体是政府体制内部的主体；在教育领域，无论是教育资源的配置还是教育利益的分配主要都是通过政府选择来实施，并由此实现教育的发展和满足公众对教育的需要；政府选择具有强制性，主要以政府组织之间纵向的命令、服从关系为特征。公共教育权力的变迁使市场的力量和社会自治力量介入教育领域，在教育领域产生了大量的非政府性质的市场选择和社会选择。市场选择具有志愿性，主要是以平等的市场活动主体之间订立合同与契约，自由交易，公平竞争，个人经济权利的满足等活动为特征，如民间资本办学、民办学校的自主发展、非义务教育阶段学校面向市场筹措教育经费和提供教育服务等。社会选择也具有志愿性，主要是以平等的社会主体之间彼此理解、合作、协商、谈判、形成共同的自愿遵守的行为规则为特征，如教育中介组织和非政府的行业协会、基金会等提供教育服务，学校面向社会行使办学的自主权，家长和受教育者对教育的选择等。公共教育权力的变迁使教育领域中决策主体和行为选择主体发生了变化，由政府作为惟一的选择主体转变为政府选择、市场选择和社会选择并存而且彼此相互博弈的格局。这使教育政策面临新的矛盾和问题，例如，一方面教育政策明确规定不允许以营利为目的举办学校，（注：《中华人民共和国教育法》第25条明确规定：任何个人和组织不得以营利为目的举办学校及其他教育机构。）另一方面许多民办学校甚至公立学校事实上在利用办学活动追求利润；一方面在义务教育阶段教育政策不允许择校，另一方面教育活动中又存在许多事实上的择校行为；在当前的素质教育改革中，一方面是教育行政部门强力推行素质教育的改革，另一方面则是许多学校仍然在走“应试教育”的老路，等等。
