一 所谓清末地方自治，用当时上海士绅的话说就是“以地方之人兴地方之利，以地方之款行地方之政。”[1]不难看出，这样的话语已经反映出早期民族资产阶级争取政治权利的意识。早在1904年，张謇、李平书以及苏州总商会等先后就在南通、上海、苏州等地试办地方自治，创办城乡自治公所（或称自治公社），从事当地实业、文教、警务与市政事业的建设与规划。不久，清廷宣行预备立宪，各地在资产阶级立宪派人物的鼓动下，积极筹划和开办地方自治。比如1907年，江苏在省会江宁成立了地方筹办自治总局，下设法制、调查、文牍、庶务4课，并于局内附设自治公所[2](p.772)。1909年1月，清廷公布了《城镇乡地方自治章程》，规定各城镇乡必须设立城自治公所，在这种形势下，各地先后遵诏创设城镇乡自治公所。 客观地说，清末义务教育的兴起有多种原因，但地方自治运动的推动，则是其中一个很重要的原因。 第一，实施义务教育是地方自治及立宪运动的前提和基础。1904年日俄战争结束，国内外要求改革封建专制制度的呼声日益高涨。有鉴于此，清廷派出端方等五大臣出洋考政。时任江苏巡抚的端方考政回来，一方面竭力向清廷鼓吹立宪政治可以“永固皇位”，另一方面则指出，施行立宪政治必须以地方自治为根基。他说：“凡政治学家（指西方）之言，皆曰非立宪无以自存，非地方自治无以植立宪之基本。”[2](p.772)端方作为清末地方督抚中立宪派代表人物，在考察西方政治制度时，让他感触最深的，是西方先进而完善的教育制度对于实施立宪制度的影响。因此，他在鼓吹立宪政治时，始终把创办与推广义务教育看做是政治改革的重要基础。端方在《条陈学务折》里一再强调，预备立宪首先必须推广小学，普及教育。“夫两等小学者，即各国所谓义务教育，全国之民，无人不出其中，政府以强迫之法干涉之，其所注意在国民之资格，与其谋生之技能，西人称之为庶民教育”[2](p.969)。端方从养成国民之资格，推进立宪，改良政治出发，对推广义务教育重要性作了充分地阐述。需要指出的是，清末倡导义务教育主要指普及初等小学教育。在端方考察的西方诸国中，德国的义务教育最具代表性。其特点是，由地方筹集款项办理义务教育，国家适当给予补助。端方对此曾经大加称赞：“于义务二字，公认公信，一力担任，不稍诿也。”端方进而建议，应在中国推广这一义务教育模式[2](p.968-969)。1906年江苏学政唐景崇在《奏预备立宪大要四条陈》里指出，国民普及教育是造成立宪资格的基础。“今者我国之人民程度智识犹未大开，公德犹未尽立，试询以宪法成立后，百姓之对付于国家当有如何关系，如何担负，如何责任，则蚩蚩未必尽有此政治思想也，亦何取是组织宪法为哉。故今日而不行宪法而已，其必行宪法也，应以普及教育为入手之方……必教育普及而宪法乃有树立之时”[2](p.116)。对预备立宪与义务教育的关系作了很深刻的阐述。张謇在家乡南通实际着手筹办地方自治时，也竭力宣扬：“立宪基础，首在地方自治。”[3]他设想在全境设立初等小学堂600所，其中500所为单级，100所为合级，并预计三四年后，每年小学毕业生可达16,500人[3]。上述清廷《城镇乡地方自治章程》，也把普及初等小学教育看做是办理地方自治事务的重要内容，并且认为它是推动地方自治运动及预备立宪的重要基础。 第二，在地方自治运动的推动下，义务教育内涵和体系不断趋于完备。众所周知，1904年《奏定学堂章程》的颁布，标志着近代义务教育的发轫。但是，兴学之初，全国各地创办新式学堂的积极性并不是很高，以当时兴学最先进的省份江苏为例，这一年全省创办的新式学堂总数仅为91所[4](p.227)。从义务教育学制及体系上看，《奏定学堂章程》最大的缺陷是把女子教育拒之于门外，认为兴女学“有伤风化、煽惑人心”。但是仅隔两年，清廷宣布预备立宪，便对“女学”解禁，颁布了《奏定女学堂章程》，从此，女子教育被纳入义务教育体系。此外，学部为配合地方自治的办理，公布了《奏定简易学塾章程》，开始把创办简易学塾当做义务教育的重要补充，与此同时，也统一了初等小学堂学制，将义务教育学制统一为4年，并规定了主要课程。从此，义务教育有了较为一致的内涵和标准，为实施和推行奠定了基础。 二 清末新政时期，清廷确立的办学体制是，在中央，举办大学堂；省城，举办中等学堂；州县举办小学堂。实际上，由于当时新式学堂的创办尚处于倡导阶段，各层级之间界限并不严格。1903年端方就曾用省款在江苏省城苏州、江宁两地创办初等小学堂10余处。地方自治开办以后，为进一步推广初等小学堂的设立，激发各地兴学的积极性，《地方自治章程》规定，城镇乡地方自治公所负责义务教育的实施和推广，同时要求城自治公所设立宣讲所，宣传各项需要办理的自治事务，镇乡地方自治公所专门设立学务专员，督促自治范围内初等小学堂的创设。1909年5月至7月，全国各地先后按《章程》实施。首先，城镇乡地方自治公所承担了义务教育的宣传和发动工作。地方自治开办以后，按部章，全国各地先后设立了宣讲所，负责宣讲有关自治事务，其中义务教育是宣讲的重要内容之一。以江苏为例，当时宣讲的内容，主要集中在两个方面：其一，关于义务教育的意义。如“近世各国皆注重于普及教育，盖国民程度视国民识字之多少为标准，国民识字之多，全在于教育普及，未有无教育而能开国民之智识，振作国民之精神者也。故无论何国，推广教育之法，均不容缓”[5](p.38)云云。其二，关于自治范围内居民在义务教育施行中应承担的责任和义务，其中最重要的是，民众所应承担的就学和筹集资金的责任[5](p.204)。仍以江苏为例，仅1909年全省各地先后就设立宣讲所108处，有专职宣讲员130人[6](p.446-447)。虽然，就全省而言，为数并不多，但通过宣讲，为义务教育在乡村的推广和扩充做了思想和舆论上的初步准备，一定程度上减少了兴学的阻力。清末兴学，全国各地毁学事件不断，但从分布区域看，一些地方自治运动开办较好的地区，毁学事件明显较少。还应该指出的是，清廷害怕因宣讲而造成民众思想的混乱，威胁到其封建专制的统治，因此，把宣讲内容严格限定在教育范围之内，并强调不得违背忠君、尊孔、尚公、尚武、尚实的教育宗旨，更不得在宣讲时进行政治上的煽动。这暴露了清廷进行政治改革的保守性。
