公共生产，是指以政府为生产资料所有者的生产方式。在中国，为什么会出现大规模公共生产制度？一般学者的研究，都将原因归结为新中国领导人所具有的意识形态或所受经济思想（如经济发展的要求）的影响。思想方面的原因固然重要，但将中国走上大规模公共生产之路，仅仅归结为思想方面的原因，则是肤浅、靠不住的。因为，现实中相互竞争的思想如此之多，新中国建国初期的政府领导人，选择了公共生产这种思想，一定有客观的历史和现实因素。本文的研究将表明，中国公共生产的发展也并不是新中国才开始的，实际上晚清就已经开始了这一进程，并在民国时期得到加强，很难将这两个时期公共生产的发展单纯归结为思想方面的原因。 本文从国家财政的角度来寻求中国大规模公共生产制度建立和发展的深层次原因。从方法论上来说，这也是站得住脚的。因为对一个国家来说，首要的和最直接的目标毫无疑问是维持政府的存在，也就是说只有财政收入能够维持政府支出的需要时，国家才能维持，其他的一切活动才能在此基础上展开。从历史上看，政府几乎所有的重大决策，都可以从财政角度寻找到渊源，凡是重大的社会变革都有深刻的财政压力的背景。这种从财政角度来研究国家制度变革和公共政策的选择，往往比其它研究方法更深刻，更有说服力，因而也被众多研究者所注意。熊彼特认为：“从国家财政入手的这种研究方法，在用于研究社会发展的转折点时，效果尤为显著...在社会的转折时期，现存的形式相继陨灭，转变为新的形式。社会的转折总是包含着原有的财政政策的危机”。诺斯在追究西方世界的兴起时也认为，竞争中的民族国家，成败的关键在于统治者面临财政压力时采取的所有权政策不同（诺斯，1999）。华裔学者黄仁宇在他的《中国大历史》等著作中，也多次出色地运用这一方法，来解释中国历史的变迁，认为中国缓慢衰落的历史与“盛唐之后中国再无有效的税收制度打开局面”有关（黄仁宇，1997）。同样的，以研究中国科技史闻名于世的李约瑟对于历史的变迁，也曾得出类似的结论：“一切靠抽税而转移！”（转引自黄仁宇，1997）。 众所周知的是晚清社会，正处于上述熊彼特所说的“社会发展的转折点”。1840年以后在内忧外患中，晚清社会和晚清财政一再陷入危机，为了维持大一统的中央集权制政权，财政结构开始缓慢转型，社会发展也开始转折，特别是1894年对日作战的失败，加重了中国危机，也加速了转型的进程。正是在财政危机和财政转型的基础上，中国的公共生产制度才开始逐渐兴起。在晚清公共生产初兴的基础上，民国政府因财政压力而进一步发展公共生产，到新中国，公共生产制度发展到顶峰。 因此，本文寻求中国公共生产制度的形成原因，从晚清财政入手应该是合适的。本文将对晚清财政转型和公共生产制度的兴起进行案例剖析，并结合民国和新中国对这一历史的延续，来验证前述大规模公共生产制度在中国产生，很大程度上可以归结为财政原因的观点。当然，财政并不是中国公共生产制度兴起的唯一原因。 一、清末财政危机与财政转型 1.清末财政危机不断加深 鸦片战争是晚清财政发生危机的开始。在战争以前，主要依赖于田赋收入的清朝政府财政尚能维持，政权也因此稳定。表现在财政收支上，每年都能有所结余。但战争一爆发，军费、赔款立刻使清朝财政显露出固有的弱点（主要岁入田赋没有什么弹性），陷入危机之中。如下表1所示，从战争爆发的道光二十年（1840年）到道光二十九年（1849年）9年时间里，只有一年财政结余。常年财政收支的紧张状况，还不足以显示鸦片战争后10年内清朝财政问题的严重性。除常年财政亏空外，10年间还有例外支出8000万两，盘查省库等亏空1543万两。（周育民，2000） 表1 道光二十年至二十九年常年财政亏空表 单位：两
资料来源：周育民.2000 太平军起义（1851—1864）爆发后，清政府军费开支激增，税源大量减少（税收的重要来源地长江地区成为战区），财政危机更加严重。1821至1834年，户部平均库存银两为2000万两，1850年下降到不足200万两，而下表2显示，在1853至1858年间，户部结存的银两竟然只有10万两左右，1858年更降到5万多两。 表2 1853—1858年户部银库结存实银数 单位：两
资料来源：周育民，2000 甲午战争及对日赔款，将本已得到一段时间恢复的清政府财政，再一次推向危机之中。由于户部档案被八国联军战火毁灭，难以得到较可靠数字，只能用当时掌管海关的英国人赫德的调查数据。数据显示，1895至1901年期间，清政府岁入总数约为8800万两白银，而岁出为10100多万两白银，每年亏空高达1300万两。1894至1899年5年间户部库存白银，除1897年外，有4年大大低于1894年之前的储银水平，1898年户部储银不足40万两，只有1891年的36.5％（周育民，2000）。当时的财政危机状况可见一斑。
