国债是在商品经济和信用制度一定发展的基础上产生的，是一个特殊的财政范畴。由于国家职能的扩展，特别是在对外进行战争和加强国家干预经济之际，国家财政支出不断增加，仅靠增加税收已不能满足国家各项开支时，政府往往在信用制度业已建立和发展的基础上，以国家信用形式集中部分社会闲散资金，以弥补财政资金不足。最初筹措国债的目的，一般是为了克服当时的财政困难。在资本主义初期，国债是进行资本原始积累的重要杠杆。马克思说：“公债成为原始积累的最强有力的手段之一。它像挥动魔杖一样，使不生产的货币具有了生殖力，……每次国债的一部分就成为从天而降的资本落入包税者、商人和私人手中，——撇开这些不说，国债还使股份公司、各种有价证券的交易、证券投机，总之，使交易所投机和现代的银行统治兴盛起来”。（注：《马克思恩格斯全集》第23卷，第823页。） 在正常情况下，国债的发行都必须以一个发育完善、运作正常、流通顺畅的国债市场为依托。如果没有相当发达的国债市场，特别是发达的国债二级市场，国债的大量发行也是不可能的。国债市场的发展状况，直接制约着一级市场上的国债发行。同时由于国债市场作为综合实施财政政策和金融政策的结合点，而日益成为国家运用经济手段进行宏观调控的重要工具。因此，国债市场的发展状况直接关系到政府经济目标的实现和政府调控市场的成效。 一、问题的提出 清末，由于军费及各项赔款支出巨大，财政捉襟见肘。为了弥补财政不足，于是便效仿西方，发行国内公债。清末总共发行了三次公债：1894年的“息借商款”、1898年的“昭信股票”和1911年的“爱国公债”。 清政府第一次发行内债是1894年的“息借商款”。这次发行公债的目的是为了应付甲午战争的军费，由户部建议向“富商巨贾”借款，成为“战争留下之纪念品”。发行办法是向北京及各省分额募款，以地丁、关税担保，各省实行的募款办法各不相同，如北京规定分两年半还本付息，以6个月为一期，第一期还息不还本，自第二期起本息同还，每期还本1/4，月息7厘，印票以100两为一张，如在1万两以上，可“给虚衔封典，以示鼓励”，举债对象是“官绅商民”。（注：千家驹：《旧中国公债史资料》（1894—1949），中华书局1984年版，第4页。）这次发行的公债虽无总额规定，但拟定了六项办法，实际发行额为1102万两，但由于弊病丛生，形同捐输，1895年遂停止发行。 清末第二次公债是1898年的“昭信股票”，比上次的息借商款更接近于近代公债。当时为了偿付《马关条约》规定的第四期赔款，计划发行总额为1亿两，取名“昭信股票”，意为“皇上昭示大信”的公债。公债票额分为100、500、1000两三种，年息5厘，以田赋和盐税为担保，分20年还清，并规定10年后用减债基金还本。债券准许抵押售卖，但需报户部昭信股票局备案。同时规定给官衔以资鼓励。（注：同上书，第5页。）此次公债无论发行方法，还是发行程序都较第一次的息借商款更为完备，但是亦因流弊过多而在戊戌变法（1898年）时停办。从发行至停办，募款2000万两。 清末第三次公债是1911年的所谓“爱国公债”。当时正值辛亥革命爆发之际，为筹集镇压辛亥革命的经费，维持封建统治，计划发行3000万两，取名“爱国公债”。公债票面额分5元、10元、100元、1000元四种，年息6厘，以部库收入为担保，期限9年，前4年付息，后5年平均抽签还本。这次公债是在清政府行将崩溃之时发行的，各界对清政府已经失去信任，所以一般商民很少认购，只有少数王公贵族、文武官员购买少许。（注：同上书，第6页。）绝大部分是由清皇室以内帑现金购买，实际发行额1160万元，未及发行完毕，清政府便被推翻了，后由北洋政府继续承担。 对于清政府发行的三次公债，许多学者曾经进行了专门的研究，见仁见智。目之所及，大概涉及以下几个方面的内容。 1.关于清政府发行公债的原因，一致归于清政府的财政危机。如有人认为“随着西学东渐，清朝统治集团内部的一部分人开始对西方资本主义国家的公债有所了解，并主张效法外洋向民间募债。清政府也因财政危机日见严重，不得不考虑新辟财源。”（注：朱英：《甲午“息借商款”述略》，《贵州社会科学》1993年第4期。）“一是维持清朝腐败庞大官僚机构的开支，二是为了应付甲午战争军费的需要。”（注：胡宪立、郭熙生：《中国早期公债》，《郑州大学学报》（哲学社会科学版）1994年第6期。） 2.关于清末公债发行中所产生的种种弊端，一方面是由于社会经济条件的局限，另一方面则是由清政府自身的腐败而造成的。公债失败的原因，主要在于：第一，在清政府贪污腐败的统治下，发行公债变成了官绅的变相捐输和对人民的变相勒索。第二，公债发行出现许多流弊。如昭信股票发行引起：银号钱铺倒闭；籍端勒索、商民贿嘱求免；官绅吏役视为利薮，从中渔利；驱民使投洋教，以为护符。第三，这些公债都不用于生产方面，而是用于弥补赤字、补充军政费用、用以赔款，因而这些公债没有起到西方公债那种原始积累杠杆的作用，而且从国债市场本身看，当时存在着法律与监管体制不完备、中介机构不成熟、市场发展空间比较狭窄等差距。第四，清末滞后的金融市场严重妨碍了国债的发行、流通，国债的金融功能呼唤中国新式金融体系的诞生。第五，从公债发行现状看，清末公债具有完全的行政摊派、不流动特点。一个规范的国债流通市场，应包括统一的全国国债托管、清算系统、银行组成的统一的和开放的市场框架，才能推动国债市场的健康发展，清末公债未取得成功的根由之一也在于此。（注：千家驹：《旧中国公债史资料》（1894—1949），中华书局1984年版，第4页。周育民：《晚清财政与社会变迁》，第五章、第六章有关内容，上诲人民出版社2000年版。胡宪立，郭熙生：《中国早期公债》，《郑州大学学报》（哲学社会科学版）1994年第6期。李巨澜：《清代发行的三次公债及其失败原因探略》，《淮阴师专学报》1992年第6期。）
