抗日战争时期，在特定的历史条件下，国民党统治区（国统区）的政治体制形成了“战时体制”。对“战时体制”的中央权力结构、运行机制及评价，学术界众说纷纭，莫衷一是。本文仅就此提出自己的初步看法，以就教于学界同仁。 1 高度集权的中央权力结构之形成，始于国民党内中央领导体制的变化。最为关键者，是确立党内的总裁制，即确定国民党的最高领袖制度。这当中，问题不仅仅在于谁成为国民党的最高领袖，而主要在于这样一种制度的确定对权力结构的格局造成的实际影响。 第二次国内革命战争后期，国民党内曾就改变领导体制、实行领袖制进行过讨论。在1935年11月召开的国民党第五次全国代表大会上通过的《确定救党救国原则案》①中，就把确立“伟大崇高之领袖”的必要性作为“救党救国”的三项原则之一。其中说：“应授权予本党文武兼赅伟大崇高之领袖，使之统筹一切，全党同志，听其指挥。”这一制度在抗日战争初期很快建立起来，称为总裁制。在1938年3月31日临时全国代表大会第三次会议上，通过了《对于党务报告之决议案》，其中说明了确立总裁制的必要：“就组织而言，本党既为革命集团，自应有重心有干部，有生动之细胞，而后机构严密，运用灵活。乃自总理逝世以后，集团的重心始终未能法定的建立，在事实上全国虽早有一致公认之领袖，而领导抗战建国之本党，反至今蹈故袭常，未有名实相符之规定。重心既未具体建立，以致所谓干部亦感散漫，中央既洞鉴乎此，授权于军事委员会委员长，对于党政统一指挥，以利抗战之进行，则本党尤应针对缺点，明确规定领导制度，俾此革命集团有稳固之重心，更从而建立中央干部，商讨一切党政方针，以为领袖之辅弼。”② 1938年4月1日，经过“推选”总裁的组织程序，国民党临时全国代表大会推选蒋介石为国民党总裁，汪精卫为副总裁。这标志着国民党内最高领袖制度的基本确立。 问题的症结在于对总裁权限的规定，关于总裁的权限，1938年3月31日临时全国代表大会第三次会议通过的《改进党务并调整党政关系案》中有明确的规定：“总裁代行……总理之职权。”③按照临时全国代表大会的决定，国民党“中央执行委员会互选九人至十五人为常务委员，组织常务委员会，为本党决议党政大计之中央干部。在中央执行委员会全体会议闭会期间，执行职务，对总裁负其责任”。“中央执行委员会，设秘书长一人，为专任职，由总裁提经中央执行委员会任命之，承总裁之命令，与中央执行委员会或常务委员会之决议，总揽一切事务”。“中央执行委员会各部部长副部长，及各委员会主任委员，由总裁提经中央执行委员会通过之”④。 从这些规定中可以看出，总裁不仅处于国民党中央权力结构中的核心位置，而且是站在最高制高点上实际控制着国民党中央的全部权力。因为按照上述规定，常务委员会对总裁“负其责任”，故也就成了秉承总裁意志行事的一个集体，而不再象以前所规定的那样，常务委员会作为一个领导集体，能够对党内重大事务集体作出决定，遇有不同意见或分歧时，采用少数服从多数的原则进行表决。这表明国民党曾经采取的那种集体领导的委员会制度，在国民党中央常务委员中，已经由于最高领袖制度的确立而发生了质的变化。从此以后，不再是个人服从委员会集体，而是相反，常务委员会这个集体要服从作为最高领袖的总裁。并且，由于中央执行委员会秘书长由总裁提名并“承总裁之命……总揽一切事务”，秘书长成为总裁之私人，只对总裁个人负责；各部正、副部长、委员会主任由总裁提名，使总裁可以合法地安排班底。由此完全可以说，国民党中央实际上已成了执行蒋总裁个人意志的合法工具。 高度集权的中央权力结构，由于国防最高委员会的设立而最终确定了其整体格局。它是由抗战初期的国防最高会议进一步发展而来的，但在职权方面又表现出明显差异。 为适应战争局面，抗日战争的初期成立了国防最高会议这一机构。根据1937年8月11日中央政治委员会通过的《国防最高会议组织条例》⑤，它有对国防方针、经费以及国家总动员等与国防有关的重要事项的决定之权，是国防最高决定机关。国防最高会议主席由军事委员会委员长蒋介石担任。当时规定，该会议主席在“作战期间”对党政军一切事项“得不依平时程序，以命令为便宜之措施”，实即有紧急命令权。从1937年11月起，国民党中常会又决定，由国防最高会议代行中央政治委员会职权，从此中政会停止开会，其所属机构亦受国防最高会议指挥。到1939年1月，国民党中央召开了五届五次全会。会议的一个决定，是改国防最高会议为国防最高委员会。同年2月8日，确定了《国防最高委员会组织大纲》⑥。按该大纲规定，国防最高委员会为国民党中央执行委员会于抗战期间设置的专门机构，它的职权是：“统一党政军之指挥，并代行中央政治委员会之职权。”它规定国民党“中央执行委员会所属之各部会及国民政府五院、军事委员会及其所属之各部会”，都必须“兼受国防最高委员会之指挥”。抗战期间的国家“总动员委员会”也直接隶属于国防最高委员会。由此可见，国防最高委员会成为名副其实的全国党政军最高统一指挥机关。 关于国防最高委员会的领导人，《组织大纲》明确规定，“国防最高委员会设委员长1人，由本党总裁任之。”这就是说，蒋介石是唯一的最高指挥者。在委员长之下，设有若干委员，委员从以下人员中产生：国民党中央执行委员会常务委员，监察委员会常务委员，国民政府五院的正、副院长，军事委员会委员和由国防最高委员会委员长提出、经中央执行委员会常务委员会通过者。委员长在这些委员中指定其中11人为常务委员。国防最高委员会以会议形式处理工作，会议以委员长为主席，在委员长“因故不能出席时，指定常务委员一人代理之”。国防最高委员会常务会议每星期开会一次。由上述规定可以看出，作为国防最高委员会核心的常务委员会，其11名常务委员都是由委员长蒋介石指定而非选举的，而且在蒋不在时，国防最高委员会会议主席也是由蒋指定某人代理。这样，国防最高委员会就完全成为体现蒋介石个人意志的一个机构。
