在建立社会主义市场经济的进程中,地方政府所起的特殊而又重要的作用是制度变迁中的一个显著特点。与市场经济天然相适应的民营经济的制度安排能得以顺利、快速地扩散,同样也离不开地方政府的作用。在探讨温州民营经济制度变迁的问题上,学者们更多的是强调了温州微观经济主体的制度创新功能,并“以诱致性的制度变迁”、“自发扩张的市场秩序”、“准需求诱致性的制度变迁方式为主的改革”、“内源性民间力量推动型的经济发展”等词语予以提炼和总结。作为与微观经济主体相对应的地方政府,则很少被全面阐述和剖析,或者人们只是简单化地理解地方政府在温州经济民营发展过程中的“无为而治”这样一个基本特点。然而“由于政府提供的是经济剩余赖以建立的秩序构架,而如果没有由政府提供的这种秩序稳定性,理性行为也不可能发生,所以政府政策对经济增长的重要性是怎么强调也不为过分的”(注:林毅夫:《关于制度变迁的经济学理论》,载《财产权利与制度变迁——产权学派与新制度学派译文集》,上海三联书店1994年11月版。),事实上温州民间内在的动态弹性的创新机制之所以能得以优化演进,与地方政府制度供给能力和所提供的制度框架密不可分。长期以来温州地方政府为民营企业提供了自主性的、开放性的、合法性的制度环境的支持,使得民营经济发展的潜能得到极大地扩张。 一、理性的无为与求实的创新:从自发到自觉的制度创新轨迹 布罗姆利认为制度有两个方面含义:一是形成意见统一的安排或一致同意的构成行为准则的行为方式,另一方面就是清楚明确地界定个人和集体选择集的规则和所有权。(注:[美]丹尼尔·W·布罗姆利:《经济利益与经济制度——公共政策的理论基础》,上海三联书店1996年版。)温州地方政府在经济民营化过程中有效地发挥了上述两项制度功能:与民营企业达成一种制度的共识,无论从形式还是内容上都实现了与本区域实际情况的高度结合,在此基础上逐步扩展和确立了民营企业的制度选择集合。温州地方政府在民营经济发展的不同阶段上都提供了相适应的制度安排,使得民营经济这种新制度因素得以充分发挥作用。这些特定的制度安排都是在一定的制度环境中形成的,并深刻影响着地方政府的目标选择。制度环境的形成通常要经历一个从量变到质变的过程,在温州地方政府为民营经济发展所创造的一系列制度环境的历程中,也是经历了一个由自发到自觉的质变过程。 温州地方政府最初并没有把发展民营经济作为一种自觉的公共政策选择。“公共政策有两个中心概念:(1)决定社会可接受的制度安排(所有权),这些制度安排既限制又解放了在操作层次上的个人行动;(2)寻找自发决策(就像市场那样)与集体决策之间的界限。”(注:[美]丹尼尔·W·布罗姆利:《经济利益与经济制度——公共政策的理论基础》,上海三联书店1996年版。)在维护传统意识形态和发展民营经济的选择中,温州地方政府虽然最初在主观上仍有倾向于前者的偏好,但是客观现实迫使其放松对民营企业的活动行为的限制。在财政压力与政治压力的二难困境中,温州地方政府不得不选择“无为”这一折衷的行为方式,这使温州微观经济主体获得了可接受的制度环境来发展家庭工商业和专业市场。温州地方政府的这种行为模式与民营经济早期发展所需的外部制度环境之间恰好形成了一种吻合,这成为民营经济最初取得发展的重要契机。然而这种吻合是无意识的,这是地方政府自身能力欠缺而不能有效地按计划经济模式集中控制资源配置所形成的后果。于是,温州民营经济最初就能在温州政府无能的无为或自发的无为状态下,获得较大的自由发展空间,免受了政府的约束。所以,温州民营经济发展不仅是民间的一种自发行为,同时也是地方政府“无为”之下的一种社会发展。 地方政府能很快地与民营企业形成这样一种融合和暧昧的关系,其深层次的原因是受地方政府尤其是基层政府官员自身经济利益的诱导。可以说温州的民营经济是依托一个密切的人际关系网络发展起来的,“从温州农村产业群落传播路径看,它基本上是沿着血缘、亲缘、地缘和朋友关系向外扩散的。温州农村是一个传统文化特征十分明显的礼俗社会,宗族文化的影响至今仍根深蒂固。因而,在产业群落的传播过程中,其路径的选择不可避免地要受到影响。”(注:史晋川等:《制度变迁与经济发展——温州模式研究》,浙江大学出版社2002年7月版。)基于血缘、亲缘的人情社会裙带和贿赂性的礼俗社会文化,地方政府官员自身与民营经济主体的活动必然有着千丝万缕的联系。此时,与民营企业的合谋共商使地方官员直接参与分享民营企业制度创新的潜在收益,实现了较为可观的灰色收入,他们成为民营经济发展的直接受益者。出于对自身利益最大化的追求,地方政府官员自然对民营经济的发展采取比较宽容和支持的态度。 当民营经济在实践中越来越显示出资源配置效率的优势时,民营企业这一有效的经济组织最大化行为已成为社会产出的最大化的主体力量,更重要的是它与地方政府的财政最大化目标息息相关。于是,温州的民营经济一方面对地方政府的计划干预行为构成了进一步的现实约束,同时也促使地方政府逐步从放任民营经济发展的自发性战略转向积极扶持和推动民营经济发展的自觉性战略。民营经济的成功实践使得地方政府认识到,这是一种可以使经济快速增长的新制度因素,并清晰地预见到民营经济发展所带来的预期收益。然而作为中央政府政策的执行者和维护者,地方政府受制于中央政府,且不能与之相背离,这是地方政府官员保有其职位并获得升迁的基础。因此地方政府一方面仍以经济发展的绩效为导向,因地制宜地进行制度创新。同时从政治目标出发,为了维护和保障自身政治权力的稳定性,地方政府积极从事争取全方位政治支持的动员活动,力图在尽可能减少创新风险和权力中心制度约束的条件下,通过制度创新提高民营企业的产权结构的效率,增加社会总产出水平。 无论是自发的或是自觉的行为,温州地方政府的制度创新与民营经济的制度需求相一致,其目标函数与民营经济具有内在的相容性。地方政府能充分地了解制度不均衡,把握民营企业制度的需求,为温州民营经济取得利用社会资源,开展经营活动积极提供必需的合法性和公共运作的制度环境。在这过程中温州政府总是设法扩展而不是缩小制度选择集合,于是扩大了民营经济主体效用最大化行为的选择范围,从而也为地方政府自身效用目标最大化提供有利的实现途径。地方政府在制度创新的选择目标上与民营经济发展的激励兼容性,成为温州地方政府实现制度创新绩效的深刻根源。