1915年日本迫使袁世凯政府接受了旨在灭亡中国的二十一条。二十一条侵略的重点是中国东北。1916年张作霖任奉天督军兼奉天省长，其时正是日本对中国施加压力，要求在东北兑现二十一条之时。对二十一条持何态度，便成为张无法回避的一个外交问题，也成为今天史学界考察张日关系的一个热点问题。长期以来有人一直视张为彻头彻尾的亲日派，甚至认为在二十一条问题上，张也是完全媚日的，其实这种说法是不符合历史事实的。实际上，当日本要求中国方面在东北兑现二十一条时，张作霖在一些问题上做了力所能及的抵制。 一、关于所谓“南满洲”的区域问题 二十一条的组成部分之一《关于南满洲及东部内蒙古之条约》签订后，日本妄图扩大条约中所规定的侵略权益，阴谋把辽西地区也划入“南满洲”。当时日本一面向北京政府和奉省当局施加压力，一面怂恿日本商民移居辽西地区，想以此造成既定事实。1916年“在辽西之锦县、绥中、北镇等县，日商前往租房营业者，纷至沓来，其中尤以锦县为最。”奉省当局“命令该县知事，妥为劝阻出境，奈日人竟强行租占”①。 1916年8月3日，张作霖电达北京政府，要求与日本据理交涉，张在电文中说：“奉省认为属于南满者，为开原等三十一县；确定不认为南满者，为辽西之新民、黑山、台安、锦县、锦西、北镇、兴城、绥中、义县、盐山等十县。查一年以来，十县之中，日本人民相率前往者，以锦县为最多……其余各县亦行纷至沓来，理阻不信，交涉不覆。该人民应服从之警察、课税，因区域未能解决，不便至施。长此不已，将见十县之中，虽无杂居之名，已有杂居之实，权利必至日益滋甚，挽回不易”。张在电文中敦促外交部说：“本兼省长体察再三，惟有密请大部查照前案，迅向日本提出讨论，坚持原定意见，从速解决，俾辽西等县不致混入南满，实为幸甚”②。从此电文中可看出，张不满于日本侵略权益的扩大，对将辽西划入“南满”表示忧虑。 然而，日方不顾中方之抗议，蛮横坚持辽西地方亦属“南满”，并提出了所谓佐证，即中国方面准许开办的暖池塘煤矿即在锦县。原来，在作为二十一条组成部分的《关于南满洲开矿事项之换文》中规定：中国方面准许日本在位于南满的10个矿区进行勘探或开采，其中即有所谓的锦县暖池塘煤矿③。其实，暖池塘位于锦西县境，锦县境内根本没有暖池塘地方。当时北京政府未将该地方的地理位置弄清，便与日本签署了换文。严重的是这一疏误使日本有隙可乘，日方所谓“南满”应包括辽西地区的观点便有了条约上的依据。日方恃无忌惮地向锦县等辽西地区大量移民，与此有直接关系。在围绕“南满”区域的交涉中，中国方面处于被动。面对这一棘手的外交困境，张作霖却另有主张，他在致外交部的电文中说：“暖池塘一矿，换文注明锦县，或以为区域之障碍。；第杂居开矿，在原文本为两条，即属两事。且锦县并无此矿区，亦无此地名，原文应归无效。如日使持此责难，殊与原意见（指中国方面坚持的“南满”不应包括辽西地区的主张，引者注）毫无所损”④。张的意思很清楚，即《关于南满洲开矿事项之换文》中的暖池塘矿的地理位置已搞错，故该条文已无效力；再者，允许日人采矿，并未允其杂居，这是不相干的两码事，日本无理由以此为据向锦县移民。他要求外交部坚持原“南满”不包括辽西地区的观点，继续与日本强力交涉。 尽管北京政府与奉省当局向日方屡次抗议，但日本怂使商民向辽西渗透的行径却毫无收敛，而交涉谈判中的北京政府也愈发显得无能为力。在此情况下，张作霖又致密函于北京政府，提出交换之策，即日本若执意将辽西划入“南满”，必须同意如下两项条件：第一，日方须接受奉省订立的警察章程、课税条例、商租规则、护照注册章程、南满办矿须知、合办农业及附随工业规则等⑤。张提及的上述规则和章程皆为二十一条签订后奉省当局所订，其目的是应付条约签订后东北中日关系变化的新时局。从其内容上看，基本上是“为限制日人而设”⑥，以防利权尽为日人所得。以《中日合办东蒙农业及附随工业规则》为例，其中规定：中日合办工业的产品须由中国官署指定其种类；非经报明不准开办；无论何种类公司，中日两国认定股份及出资额须相等；合办农业及附随工业的所得利益，合伙人定期分配，但非中国人民不得分配土地所有权之利益，土地所有权利属于中国人民等等⑦。这些规定显然是与日方的侵略图谋相抵触的。正因如此，奉省当局将上述规则章程与驻奉日领接洽时，屡遭日方拒绝，日方认为：“将来能照日本国希望加以修正，自无异议，否则不能承认”⑧。在日方蛮横无理坚持侵略要求的情况下，张作霖在密函中建议外交部：“如门使必将辽西十县划入南满，拟请大部将各项条例一并提出接洽”，必须以承认上述规则和章程为前提⑨。第二，日本必须放弃在南满的领事裁判权。《关于南满洲及东部内蒙古之条约》第五条规定：“民刑诉讼日本国臣民被告时，归日本国领事官，又中国人民被告时，归中国官吏审判，彼此均得派员到堂旁听。”据此，日本便享有了领事裁判权。日本觉得这样有些露骨，于是为欺骗舆论，同意在条款下附加一条，即“将来该地方之司法制度完全改良时，所有关于日本国臣民之民刑一切诉讼，即完全由中国法庭审判”⑩。其实这不过是一张空头支票而已。张作霖在致北京政府的密函中建议，应向日方“要求南满洲区域内全部或一部分关于日本臣民之民刑一切诉讼，先行完全由中国法庭审判。” 以上便是张作霖提出的两项条件，他认为；“以此两端为利益之交换，则桑榆可收，补牢有计，未始非无策中之一策。总之，此案延缓不如速决，承认须有抵制，否则事不明认，而势成默许，旷日持久，而为患益滋，权利之损失必益钜也”(11)。在日本决意将辽西地区划入“南满”且暗中加紧向该地区移民的形势下，张的上述交换条件，不失为亡羊补牢之策。当然，日本是不会承认奉省制定的上述规则和章程，也不会放弃领事裁判权的，因为一旦如此，日本在“南满”的侵略特权将化为乌有。后来的事实是，日本根本未理睬张作霖所提出的这两项交换条件。
