20世纪20年代初，世界上最早的公企业——英国国营广播公司出现后，世界上的其他国家也创立了很多公企业。在美国为克服危机创立了VTA以后，公企业作为经济政策工具的重要性有了大幅度的深化。可是，英国在公企业民营化的初期就把其当作了经济政策的工具，1979年撒切尔首相为了治理“英国病”而制定了大规模的民营化计划，并且分阶段推行。从那以后，世界上的其他国家也开始策划公企业的民营化。至20世纪90年代后，社会主义国家也开始对公企业的民营化有所关注。[1] 20世纪60年代，韩国创立了公企业并将其作为经济开发的主要政策之一。20世纪70年代石油危机以后，南美国家因外债过多而宣布不还债(Default)，这样一来，国际金融机构不仅要求南美，而且还要求包括韩国在内的一些海外负债过多的发展中国家实行促进其国内靠外债来创建的公企业的民营化政策。这样，韩国在20世纪80年代后半期，研究了浦项制铁和韩国电力公司的民营化，并且开始实行。后来，在韩国公企业的民营化成为主要的政策工具。[1]1997年末，韩国遭受金融危机，并且接受了国际货币基金(IMF)的金融救济。这样一来，IMF强烈要求金融、企业以及公共部门进行改革。从20世纪90年代末开始，作为公共部门改革的一部分，公企业民营化的推行同政府改革等公共部门改革同时加速推行，并且一直持续到现在。 本研究考察了这些韩国公企业的民营化历史、实况以及相关事例，并对其结果进行了评价，主要目的在于为以后的民营化探讨成功方向。希望这些探讨会为中国国有企业改革提供有效的方案。 一、公企业民营化的理论与分析模型 所谓公企业是“生产和分配它的财务和服务，按照一定价格销售给生产者或消费者的公共性的实体”。[1]相反，做这种行为的个人实体却被称为私营企业。不论是什么样的公企业都具有以下三个特性：(1)公共所有；(2)公共性；(3)企业性。[2]公企业能够存在的原因在于：第一，经济性因素：从资源分配的观点来看，把显示出自然独占现象的公益事业当作公企业来运营，既能够更加便利地供应生产，又能够按照所希望的价格确保稳定供应；第二，非经济性因素：随着势力分布的变化，民间资本被一般对象或劳动者共有化了；第三，由于民族独立的因素，对外国人所拥有的产业进行了国有化。不管其理由如何，公企业的公共所有这一特征派生出了与私营企业不同的所谓公益追求的公共目标。[3]因此，公企业受政府公共管制的同时也要对消费者承担公共责任。 民营化大至可分为两种：一是把政府所有的财产权全部或部分地进行销售，形成民间所有的实质上的民营化；二是不动所有权，只把经营原则转换成市场原则的私营方式的形式上的民营化。[1]对前者，从所有权转移到使用者的意义上讲，应更准确地被称为民资化。而后者从经营权或人事权托付给民间专门经营者提高透明性，合理地改善企业支配构造，或者通过专家的经营加强市场竞争力等方面上讲，应该称为民营化才比较合理。本研究把民营化看成是两者兼有的概念。民营化的原因主要在于能增加具有官僚主义惰性的公企业的效率性以及环境变化导致公企业存在的理由减少等。民营化作为减少公共企业非效率性的一个方式被广泛利用。但分配压力的增大将会造成长期投资资本筹措的增加，民营化在运用到国民株式会社的情况下，则会增加管理费用，造成经营上的“近视症”，加上国内外投资者通过证券市场的经营权的挑战，会减少长期效率。 作为公企业主要对象的公益产业，其自然独占特性使得政府的介入干预正当化，公益性的特征就是国有化，即作为公企业制度和与之相应的方案使价格制约正当化。可是，20世纪80年代以后，社会对公企业和政府制约非效率性的协商、基于技术急剧发展的公益产业的特性变化以及国际竞争深化现象等都要求相应的对策战略，即通过竞争使公益产业竞争力加强。[4]关于公益产业具有代表性的传统经济政策是进入制约和公企业以及费用的价格制约。关于公益产业的理论实证研究的发展表明，传统的经济政策不可能更加正当化。由此，公益产业从政府公益的对象转换成了市场自制竞争技能的对象。考虑到这些变化，金在鸿(1995)提出了（图1）的公益产业分析模型。根据此图表可知，民营化是能够减少具有公共特点的产业体问题的一条可行途径。
图1 公益产业的分析模型 资料来源：金在鸿，《公益资产的经济理论》，韩国汉城，1995年，第29页。 只要能够构筑完全竞争体制，就应该对所有的公企业进行民营化。但实际上，由于各种市场的不完善，完全竞争的实现并不可能。进行民营化以后，虽然能减少本人一代理人的关系费用，可是由于卡断了私人信息，将会导致社会福利的减少，它们之间也会产生矛盾，因此存在着最适合的民营化程度。[1]由此Shapiro和Willing的结论是：对于信息产业这样对社会影响越大的重要产业，它的运营也就越需要以公企业的形式进行。[5]
