1927年大革命失败后，中国共产党在农村建立了武装革命根据地，发起土地革命，农民获得了土地，实现了“耕者有其田”。为捍卫已经获得的革命果实，农民积极投身革命，所以尽管国民党屡次围剿，根据地却始终没有被完全消灭。面对中共开展的轰轰烈烈的土地革命，国民党政府采取了什么样的土地政策？其效果又如何呢？从在南京建立政权开始，国民党颁布了一系列的土地政策法令，从1927年到1929年，继续实行大革命期间提出的减租法令，酝酿制定《土地法》，并于1930年6月30日正式向全国公布。30年代在实行减租的同时，又相继公布了其它土地法令。1934年号召各省实行土地陈报，为推行《土地法》做准备。1935年公布《土地法实施法》，明令1936年向全国推行。但抗日战争很快爆发，《土地法》被抛之一边，国民党掀起所谓“战时扶持自耕农运动”。虽然从1927年到1937年十年间，国民党政府公布了以上一系列的土地政策，但真正在全国部分省份推行的只有减租政策和土地陈报。而即使是这两项，也只是在极少数省份的部分地区取得一些微小的成绩。总的说来，农民的状况，与国民党政权建立前没有什么改变，国民党政府没有解决农民问题。本文试图从分析国民党政府土地政策本身入手，进而分析政策不能推行或推行后效果不好的原因，从而说明国民党政权失败的根本原因。 一 1927年在南京建立政权后，国民党蜕化为大地主大资产阶级的代表，政府各级机关中，既有北洋政府的官僚政客，也有地主资产阶级的新贵。但是，对孙中山提出的“平均地权”和“耕者有其田”政策，南京政府还不便骤然抛弃，对北代战争期间提出的“二五减租”也不敢公然废除。所以1928年南京政府制定了《佃农保护法案》，规定“佃农缴纳租项等，不得超过租地收获量的百分之四十”①。1929年国民党六届二中全会也通过了二五减租的决议案。但这些决议案都是纸上谈兵，中央政府没有认真地贯彻执行，而是公布完后，听之任之，随各省依情况自行办理，并未作强行统一要求，以致减租没有取得实际成效。减租只不过是因为大革命刚刚过去，蓬勃兴起的农民运动虽经扑灭，但毕竟尚有一定影响，国民政府一时还不敢反攻太紧。为缓和阶级矛盾，多少给农民一些希望，以抵制共产党开展的土地革命，国民党不得不实行土地改良措施。 1926年10月，国民党在广州召开中央委员、各省各特别区海外各总支部代表联席会议，中共党员毛泽东、邓颖超等也参加了会议。会上提出“减轻佃农佃租百分之二十五”的规定，这便是“二五减租”的由来。此后，二五减租成为各地农民运动的要求之一，浙江、江苏、广东、广西、湖南、湖北和上海等省市的国民党当局，相继颁布了二五减租各省单行办法。但在这些省份中，大多数很快就取消了湖北省1927年8月宣布实行减租，但在广西派占领武汉后，很快废除。1928年2月16日广西省政府通知各县县长，取消减租法令，因为“地主如不得相应权利，即不能负担赋税，关于地主之权利，应保护之，以免影响税收”②。广东省政府认为如实行减租，就会“田地变成废田，农民将成游民，地主不能不纳……等费，如再加减租，地主收益等于零矣”③，于是下令取消。湖南省在1927年7月宣布减租，随后也取消，其它各省，除浙江省得到短期执行外，莫不如此。 1927年浙江省党政联席会议订立了《浙江省十六年佃农缴租实施条例》，其中规定“定正产全收百分之五十为最高租额，佃农依最高租额减百分之二十五缴租”④。同年7月，浙江省党政联席会议又通过了《十七年佃农交租章程》和《佃农事业局暂行章程》。减租法令推行后，引起地主强烈反对。天台县党部指导委员朱良庆被刺身死，武义县党部指导员胡福被地主收买的杀手刺伤，其余各县情况也很严重。同时在推行法令过程中，出现省县党部和省县政府步调不一、态度相左情形，党部积极而政府却很消极。在这种情况下，1920年省政府决定预征田赋，地主则威胁说，如不取消二五减租，地主即拒绝纳赋。结果以张静江为主席的省政府以二五减租试办后“纠纷迭起”、“有弊无利”为由，决定取消，租佃关系由业主和佃户自行决定。但省政府此举遭到省党部的反对，最后中央派戴季陶调解，不久又拟定《浙江省佃农二五减租暂行办法》，呈准国民党中央第29次常务会议通过，并交政府颁行。条文规定“土地收获除副产品应全归佃农所有外，由业佃双方，各就该地田亩情形，以全年正产全收获量百分之三十七点五为缴租额”，“向例租额如在百分之三十七点五以下者，仍按原租额订约，不得任意增减”⑤。虽然至此“党政纠纷表面上算是暂告了结，二五减租在名义上仍旧存在，然而实行办法内容空洞，且佃业理事局取消，另组织佃业仲裁委员会，无丝毫实权，浙江之二五减租黯然失色，名存实亡”⑥。浙江省减租，1927年开始实施，1928年为兴盛期，1929年开始衰退，到了1932年以后“几无复有关心注意之者”矣。 二 1928年10月4日南京国民政府颁布《训政纲领》和《中华民国政府组织法》，设立五院。立法院成立后，即着手制定各种法律，《土地法》为其中之一。为表示遵守孙中山“平均地权”和“耕者有其田”思想，国民党中政会先草拟了《土地法原则》九条。立法院于1929年2月推定吴尚鹰、胡展堂等五人为起草小组，“根据中央政治会议决定之《土地法原则》与党纲政纲之规定，并依从总理平均地权之主张”⑦，负责起草《土地法》，历时一年半完成。1930年6月30日国民党政府公布了《土地法》。 《土地法》全文共分五编，三百九十七条，洋洋大观。第一编总则三十一条；第二编土地登记一百零九条；第三编土地使用八十六条；第四编土地税一百零八条；第五编土地征收六十二条。纵观《土地法》，绝大多数条文，不是属于土地行政法规，就是属于征收土地税的财政法规。属于前一性质的法规，包括第一条至第六条；第十八条到第一百七十条；第二百一十一条到第二百二十六条；以及第二百三十五条到第三百九十七条内容。属于后一个性质的法规，包括第二百二十七条到第二百三十四条的内容。全部法律条文，除去上面技术性法规三百四十六条，所余五十一条，则为涉及土地关系的条文。《土地法》公布后，有人对之大加赞赏，如立法院院长孙科说《土地法》“体大而思精，……询足以阐扬总理遗教，而使吾党之土地政策得以及时实现”⑧。但更多的则是持批评意见，如马寅初说《土地法》因缺乏具体的实施工具，“徒有其虚名而无其实，其流弊所致，可使不肖者假《土地法》之名，而行其剥削之实，其为患有不可胜言者”⑨。下面我们从涉及土地关系的条文来分析⑩。
