胡汉民不仅是南京国民政府最早的组织者，而且是国民党“训政”制度的奠基人。研究胡汉民的“训政”思想，特别是它的形成和特点，对于研究国民党的训政制度无疑具有重要意义。 （一） 胡汉民的训政思想是在特定的历史条件下为适应国民党的统治需要而提出的。1927年夏，国民党在实行“清党”与“分共”之后所建立的南京政权，实质上是分裂与叛变行为的产物，并无理论和法律依据，一开始就面临严重的危机。一方面，遭受屠杀的中国共产党人并没有屈服，周恩来等组织和领导的“八·一”南昌起义，打响了武装反对国民党统治的第一枪；随后毛泽东在湖南发动秋收暴动，进军江西井冈山，点燃了实行工农武装割据、开展土地革命的星星之火。另一方面，在北伐战争中丧失主力的北洋军阀残余仍在伺机反扑，孙传芳的渡江被击溃后，在武汉的唐生智又拥兵作乱，严重威胁长江下游的南京政权，于是又有讨唐之役以及两广战争的发生。从1928年4月到6月，国民党虽然通过第二次北伐战争打垮了控制北京政权的奉系军阀，实现了南北的“统一”，但各种形式的内战仍然不绝于缕。在上述形势下，南京国民党政权深感单凭武力镇压难于奏效，还必须借助于思想的武器来维护其统治。因此就应着重从理论上、法统上来做文章和下功夫。胡汉民的训政思想正是适应这种需要而提出来的。 1928年6月国民党北伐军占领平、津，“统一”南北之后不久，胡汉民即向国民党二届五中全会提出《训政大纲草案》及其“说明书”，主张依照孙中山所订建国三序方略，结束“军政”、实施“训政”，并就国民党实施训政的原则和制度作了比较详细的论述。五中全会肯定了胡汉民的主张，正式宣告了“训政”的开始。同年10月胡汉民出任南京政府委员兼立法院长之后，又在其主持制定的《训政纲领》、《国民政府组织法》、《确定训政时期党政府人民行使政权治权之分际及方略案》等训政法规以及一些会议发言、演讲中，对训政时期国民党、国民政府和人民之间的权力分配以及国民政府的组织与制度等作了更为具体的规定和说明。纵观胡汉民的训政思想，主要包括以下几个方面： 第一，以国民党为训政的核心，实行“以党治国”。孙中山所缔造的国民党，曾经是一面革命的旗帜，在中国人民中有着广泛的影响和号召力。胡汉民训政思想的中心内容，就是利用国民党在人民中的威信和影响，以实行孙中山的“以党治国”主张为名，要求将国民党置于国家政治生活中的绝对统治地位。胡汉民认为，中国在经历了几千年的封建专制统治后，大多数人民“于政治意识与经验两皆缺乏”，其幼稚程度“实等于初生婴儿，中国国民党者，即产生此婴儿之母。”①因此一切政治权力只能归于国民党，“在人民未经政治训练及未完全了解实行三民主义以前，唯有党能代表全国人民负建国大任。”②胡汉民强调，所谓“训政”，就是“以党来训政，以国民党来训政”③；国民党是训政的“发动者”和领导核心，在训政的全过程中，国民党必须“始终以政权褓姆自任”④，代表人民行使政权，管理国家。既然国民党掌握政权，人民当然处于无权的地位。非但如此，胡汉民还主张：在训政期内，国民党“得就于人民之集会、结社、出版等自由权，在法律范围内加以限制”；而人民则必须“服从拥护中国国民党”，“始得享受中华民国国民之权利”。⑤ 第二，以法律为训政准绳，实行“以法治国”。从1927年4月国民党开始“清党”，到1928年6月二次北伐胜利，南京政权一直忙于进行各种内战，几乎没有什么法制建设。针对这种情况，胡汉民着重强调了法律对于维护国民党统治的作用，认为“在革命的过程中，法的地位和要求，是最重要而急迫的”⑥，并主张从速从严制定一整套法律作为国民党实行训政的依据和保障，将中国纳入“以法治国”的轨道。在这种思想指导下，胡汉民主张按照孙中山关于“权能区分”的思想，以立法的形式将国家权力一分为二：一个叫做“政权”，包括选举、罢免、创制和复决四项，此四权交由国民党全国代表大会“代表国民大会领导国民行使”，国民党全国代表大会闭会时，则“付托中国国民党中央执行委员会执行之”；另一个叫做“治权”，包括行政、立法、司法、考试和监察五项，此五权交由国民政府“总揽执行”。但是，国民政府在行使“治权”的时候，必须接受国民党中央的“指导监督”，国民政府组织法也必须由国民党中央来“修正”和“解释”。⑦胡汉民的这些主张后来被概括为“以党治政”和“以党统政”，成为国民党“以党治国”的主要法律依据。 第三，以五权制度为训政规模，试行“五权宪法”。南京国民政府建立之初，基本上抄袭了大革命期间的革命政府制度。胡汉民认为这种制度“太不完善”，“好象一部机器，虽然马力很足，但是机械不充分，配置不得当”，充其量也只适用于军政时期，而到了训政时期，则“必须有一番改进”才行。⑧有鉴于此，胡汉民主张依据孙中山关于集中外制度之精华，将全国宪法分为五个权的思想，在国民政府中设立行政院、立法院、司法院、考试院和监察院，分别行使行政、立法、司法、考试、监察等五项治权，实行所谓“五权分立”，以便逐步“培植五权宪法之基础，而期其最后完成”⑨，造成一个像孙中山所说的那种“一点毛病也没有的”“万能政府”⑩。除了改组和完善国民政府的内部组织制度之外，胡汉民还主张进一步强化国民党中央执行委员会政治会议的职能。他强调，政治会议不但应是国民政府的监督和指导机关，而且应是“全国训政之发动与指导机关”(11)，政治会议必须“在发动政治根本方案上，对党负责”，国民政府必须“在执行政治方案上，对政治会议负责”。国民党、国民政府和政治会议三者的关系是：政治会议“为党与政府唯一之连锁，党与政府按建国大纲计及其对内对外政策有新发动，必须经此连锁而达于政府，始能期其必行”(12)。在胡汉民看来，只有这样才能适应“以党训政”的需要，确保“以党治国”的实现。
