新中国成立后，为推动和平统一祖国事业的发展，中共中央做出了几项重大决策，其中卓有成效的一着，是特赦国内战犯。 （一） 1959年9月17日，国家主席刘少奇发布首批特赦战犯的命令。这件事在海内外引起轰动。这一重大决策的出台，不是偶然的，有其深刻的社会背景，也经历了一个长期的酝酿过程。 国内战犯，主要是指在解放战争中被俘和在全国解放以后被捕的蒋介石集团战争罪犯，还包括伪满洲国和伪蒙疆自治政府的战争罪犯。1948年11月1日，中国人民解放军总部发布惩办战争罪犯的命令，提出了“首恶者必办，胁从者不问，立功者授奖”的方针。新中国成立后，中共中央对如何处理战争罪犯非常慎重。解放后六、七年间，人民政府对这批人一直没有正式审判。当时，中央认为处理战犯的两个条件没有成熟。第一，蒋介石集团被赶出大陆，中国人民准备用武力解放台湾，这说明内战尚未结束。对这一条，周恩来曾作出解释：“哪里有一个国家在战争还未结束时就处理战犯的？”①第二，国内正处在经济恢复和社会主义改造的过程中；新中国的政权还没有完全巩固；人民群众对战争罪犯的愤懑情绪也没有消除。如果提出对战犯正式审判，一定会有人被判处死刑。基于上述考虑，中央决定对这批人暂时不判不杀，由各地的管理所本着“惩罚管制和思想改造相结合”，“劳动生产和政治教育相结合”的方针，组织他们从事劳动生产和开展政治学习。同时，在生活和疾病治疗上给他们以人道主义的待遇。 1956年初，伴随中央关于“争取用和平方式解放台湾”的战略方针的提出，处理国内战犯问题被提到重要的日程上来。中央认为，“这些战犯与台湾有关”，处理得当有益于祖国的和平统一。 中央在此时提出这个问题是及时的、适当的。从国内形势来看，社会主义改造已经取得决定性胜利，第一个五年计划也已经提前完成，人民民主专政空前巩固。从战犯本身的情况看，经过几年的关押与改造，他们之中多数已经有了程度不同的悔改表现，许多人表示愿意重新做人。同时，人民群众对于战犯的愤恨已经逐渐淡薄，可以更冷静地从整个大局来看待这个问题。正如中央所指出的：“新的形势到来，我们对反革命的处理也要有新的估计，要把杀的减少而使改造的增加。”②因为我们的社会力量更加扩大了，有了力量就什么都不怕了。 这年1月30日，周恩来在《政协第二届全国委员会常务委员会工作报告》中向全国人民发出号召：“为争取和平解放台湾，实现祖国的完全统一而奋斗”。当天，又在陆定一起草的《为配合周恩来同志在政协所作的政治报告》的批示中提出了“政协会后，可放十几个战犯看看”的意见。这是中央准备特赦战犯的重要信息。 此后，中央及有关部门加紧了对战犯问题的讨论和研究。为慎重行事，中央在做出最后决定前，广泛征求了各方面的意见。这项工作是在3月14日、15日召开的政协二届常委会第十九次（扩大）会议上进行的，是在毛泽东提出的对国内战犯“一个不杀”的总原则下进行的。周恩来在会上对这一重大决策作了具体说明。他提出：我们的目的就是要“转消极因素为积极因素”。他还说：“杀他们是容易的，杀了他们，他们就不能再起积极作用，只能起消极作用，对台湾产生消极影响，使他们觉得战犯的下场总是要杀的，增加了恐慌，这不符合我们的政策。”公安部长罗瑞卿和最高人民检察院副检察长谭政文分别就战争罪犯问题作了报告。罗瑞卿在报告中分析了几年来战犯的改造情况，提出既要“一个不杀”，又“不能无条件地一概予以宽赦”的意见。他认为应该“对蒋介石集团战争罪犯中的某些人采取宽赦的办法”。 关于释放战犯的步骤，会上出现两种意见，一种主张逐步释放；另一种主张立即全部释放。就这个问题，会议展开了充分的讨论，周恩来做了大量说服工作。他指出：释放战犯是一个非常复杂的问题，“如果没有把握，我们一下子把人放了，文章就没有下文了。所以在今年的形势之下，还是分批释放的好。”他建议还是按照罗瑞卿的意见“先放少数的试一试，看看效果。”经过充分的民主协商，与会代表对释放战犯的目的、意义、步骤等问题统一了认识。会议作出“一个不杀，分批释放”的结论。③ 4月12日，中央政治局召开会议，通过了《关于征求对蒋、日、伪战犯和其他反革命罪犯的处理意见的通知》，通知说：“我们正在对蒋介石集团进行政治攻势，争取和平解放台湾，并且宣布只要他们回到祖国来，不管什么人，将一律不咎既往。在这种情形下，如果对已经俘获的战犯，反倒处决一批，实际上不但没有什么好处，并且会有助于美蒋巩固台湾反动集团，至少是害多利少的。看来从宽处理，可能对国家、对人民比较有利。”通知要求各地召集当地政协常委扩大会，或者其他适当范围的座谈会征求意见，并且请中央各部委、军委各部和其他国家机关、人民团体对此进行讨论。会后把座谈的情况报告中央，以便作最后决定。 经过充分酝酿和讨论，对战犯实行分批特赦这个方针终于确定下来。但具体选择在什么时候比较合适，考虑到当时不少人的接受程度，中央认为“还需要时间，需要分析，需要分别处理。”④在5月2日召开的最高国务会议上毛泽东说：如果在目前马上释放，时机还不够成熟。理由是：“放早了，老百姓不那么清楚，我们也不好向老百姓说明，还要过几年，老百姓的生活更加过得好了，我们再来放”。“不讲清楚这个道理，一下子把他们放掉了，人家就不了解，同时也没有必要。”
