一九一七年九月三日，阎锡山以山西都督之职兼山西省长后，开始着手筹划治晋方略，村政建设是他关注的重点。他曾说：“民国六年，锡山兼绾民政，讨论施政之方，以为村者，人民聚集之所也，为政不达诸村，则政仍粉饰，自治不本于村，则治无根蒂。舍村而言政治，非终彻底之论也。”①之后，在他的著作与讲话中又多次重申了这一观点。他说：“乡村占整个社会的主要部分”，“为人民政治组织的最小单位，团体经济生活的基本组织，”是“社会最下层的社会基础。”②“村村治则县治，县县治则省治，省省治则国治矣，故治国在治村”。如果不进行乡村建设，那么“以此为基础的一切上层设施，将尽入空虚不着实际的状态。”③阎锡山认为：“乡村建设为全般建设的中心”，惟有乡村建设，才是贴合人民生活的真正建设”④。并进而把乡村建设与自强救国结合起来，“惟有贴合人民生活的真正建设、终能达到我们予企业的目的”“振起自强精神，发展造产能力，以完成救国的使命”⑤。 正是在这种思想支配下，阎锡山开始了乡村建设计划。村政建设大致分三个时期：从民国6年至11年，即所谓官办村政时期。这个时期，政治上主要是注重行政权力之普遍实施；经济上主要是以“六政三事”为纲领，产除积弊。从民国12年到民国17年，所谓自办村政时期，主要注重于行政力量推行，村民经济事业的发展，提倡村生产，发展仁化，以实现村村无讼，家家有余。从民国18年至抗战开始，即所谓村政建设时期，主要内容是由政治作用变为经济作用，倡导设立村营业，使村生产逐渐开展，以完成村单位的自足经济组织。 阎锡山的村政建设改革目标是：确立民主政治基础，造成工业化的农业，完成自足经济。为达此目的，阎锡山认为：第一要有稳定的社会秩序，他说必须要有严密的组织，“如果没有组织，更如一盘散沙，绝不能形成若何强有力的集体”，“本人现在汲汲于编村治，意欲由先行使行政网不漏一村入手，一村不能漏，然后再论不漏一家，由一家而一人；网能密到此处，方有政治之可言，方能立国于今日之大地之上，不如是，断不足以自存也”⑥。第二是建设村经济设施，发展村造产事业，增进村民经济能力，使村输出超过村输入，村中入款多于出款。阎锡山倡导村生产物美价廉，以增加输出，并审计村民消费品，规定禁止输入，“以作经济发展的基础，用达村入款多于出款之目的”。⑦第三是推进建设本体事业，即政治方面“村民彼此关系由意善而情美”；经济方面“使村民生活由同足而优裕”。 为完成上述目标，阎锡山把他的村政建设内容确定为一是整顿村制；二是改进村政。整顿村制是针对当时山西乡村中户籍杂乱，人口不清等现状进行户口调查，“编行村制，划定村界”，实行编村制。具体办法是：将300户左右定为一编村，第一编村选一村长，超过300户的编村，则增选一村副，并设“村公所”，作为办事机构，每村下设若干闾，以25户为一闾，闾设闾长，后来闾下又设邻，以5家为邻，邻设邻长。这样，村就建成了“有组织，有机的活体”，就能做到“上下贯注，如身之使臂，臂之使指”⑧。通过加强施政基层组织，发挥行政网，严密控制人民，达到使乡村控制在阎锡山政权手中的目的。 改进村政主要内容包括一、整理村范，即把村民的言行，纳入规范“把村中坏人去掉了，把好人扶起来。”⑨所谓坏人，阎锡山指下列九种人：贩卖黄金丹洋烟者、吸食金丹洋烟者、窝娼者、窝赌及赌博者、盗窃者、平素好与人斗殴及持刀行凶者、壮年男子游手好闲者、家庭有残忍情形者、忤逆不孝者。而失学儿童附焉。其整理手段，首宣传，次调查，再次处分。对无故失学者，劝令其入学。 二、召开村民会议。村民会议是训练村民参政之场所，“欲使全民练习参政的能力，非实行村民会议不可”。村民会议如何开？阎锡山说要发扬晋省乡社公开商办之遗风⑩，制订村民会议章程，按章程行事，这样就能“使一村之权归一村之民，一村之民参予一村之政”(11)。 三、制定村禁约。村禁约即村中之宪法也。禁约之内容“仍按各村习惯，自行规定，大致将消极方面事项列举禁止，如子女不准缠足，树木不准毁坏之类。违约有罚，情顺理安”。阎锡山说村禁约与村范可相辅而行，以村范开其先，以禁约善其后，这样“既足补法官检察所不及，又可省警察渗设之繁费”，并能收到“坏人者畏社会制裁之力，日见其少”的效果。 四、筹建息讼会。息讼会为村中之司法机关。阎锡山说，它是让人民“真能有主张公道之权柄，练习评断是非的本领”(12)。目的为“便民厚俗以救争讼之凶”，“公是公非日以发扬，而土棍劣绅无所肆其播弄”。其实行办法是村长兼任会长，另有村人公推公断四名或六名，凡两争执事件均愿请之断者，得以和解，其不愿公断者或不服公断者，仍听其自由起诉，并无强制人民之权，以杜流弊。 五、建立保卫团。保卫团，村中之武力也。每一编村为一村团，以一行政区为一区团，以一县为一总团，“凡各村男丁能有正业者，年18岁以上35岁以下，均于农暇入团练习……娴习武事”，“平时稽查窝藏清除盗贼，遇有溃兵土匪，庶不敢来犯”。
