内容提要 改订新约运动是南京国民政府建立初期所进行的最主要的外交活动，过去论者对其多持否定态度。本文认为，传统观点对改定新约运动的评价有失客观之处，而应对其重新做实事求是的分析与评价。作者认为，改订新约运动取消了帝国主义在不平等条约中的一些特权，某种程度上实现了关税自主，收回了一部分法权、租界和租借地，签订了近代以来第一批相对平等的新约，从而使改定新约运动成为中国近现代史中以往历次收回主权运动成绩最大的一次，构成了中国近百年来废除不平等条约运动的重要组成部分，其历史作用不应忽视，同时也应看到改定新约运动具有不彻底性，所争取到的主权也是很有限的，还不能从根本上废除不平等条约，只有中国共产党领导下的社会主义新中国才能真正做到这一点，彻底完成这一伟大的历史使命。 改订新约运动是南京国民政府建立初期所进行的最主要的外交活动，以往传统观点认为：这一场运动是在承认不平等条约的基础上，乞求帝国主义各国家“遵正当之手续，实行重订新约”。笔者认为，这种观点有不尽客观之处，而应当实事求是客观地对其进行分析和评价。 一 废除一切不平等条约，争取中华民族的独立和自由，这是中国民主革命的先行者孙中山先生在共产国际和中国共产党的帮助下重新解释三民主义以后提出来的，并成为引导国民革命的一面旗帜。蒋介石在叛变了革命以后，建立了南京国民政府，为了维护其统治，发动了改订新约运动。 国民党在定都南京以后，把废除不平等条约，缔结平等新约作为主要的外交目标。1928年12月10日，蒋介石在国民党中央纪念周大会上即称：“北伐完成以后，我们最要紧的工作是在外交。我们革命有两个对象，一个是封建制度，就是国内军阀，一个就是外交。北伐总算告一段落，……革命能否成功，就全看第二个对象如何应付，就是说外交上的难关能否打破，这个目的如果不能达到，那么所谓第一个对象，打倒军阀的目的，虽说已经达到，亦总是假的。”①在这之前，南京国民政府就已经在外交上采取了一些攻势的策略。1927年8月13日，外交部长伍朝枢发表对外宣言，宣布：“国民政府秉承孙总理遗训，以取消不平等条约，重订双方平等互尊主权之约为职责”。②准备与有关国家进行改订新约的谈判。1928年1月，国民党召开中央会议，蒋介石提出了改订新约运动的方针，指出“应以和平方法与不妥协之精神与缔约各国分别进行缔结新约的谈判，如缔约各国拒绝谈判或谈判无结果时，即依据国际公认的习惯，本情势变迁之理由，单方面宣告废约。”③鉴于以前北洋军阀政府为换取各国承认曾保证不平等条约继续有效，南京政府在这次运动中坚持应求实际，不急于承认，以便易于进行不平等条约的取消。 1928年6月，王正廷就任国民党外交部长，在就职演说中谈到了改订新约运动的内容和方针：“至废除不平等条约问题，窃以为关税自主最为我国起死回生之剂。若收回租界，租借地，取消领事裁判权等等，则次第交涉。”④这表明南京政府在改订新约运动中采取的是有步骤，分阶段进行的办法。内容也不仅限于关税自主和取消领事裁判权，还涉及到不平等条约的其它条款。 裁厘加税是这次改订新约运动的第一步。早在1925年10月的北京关税会议上，中国就曾声明裁厘与关税自主同时进行，各国也允许中国国定税则条例在1929年1月1日发生效力。国民党定都南京以后，宣布提前于1927年9月1日起实行裁厘和关税自主，进口货物一律改为国定税率征收，颁布了《裁撤国内通过税条例》，《国定进口税暂行条例》和《出厂税条例》。当时，宁、汉、京三足鼎立，战争连绵，南京政府内部也不稳固，加之国内外一致反对，裁厘没能按期执行。南京政府的最初尝试虽然失败了，但它却成为改订新约运动的先声。 1928年6月，国民党军队攻占北京，完成了全国形式上的统一。6月15日，南京政府发表对外宣言，声明“中国八十余年间，备受不平等条约之束缚，既与国家相互尊重主权之原则相违背，亦为独立国家所不许。……今当中国统一告成之际，应进一步而遵正当之手续实行重订新约。”⑤7月8日，又发表《关于重订新约之宣言》，宣布：中华民国与各国间条约已届期满者当然废除，另订新约。其尚未期满者，国民政府应即以正当之手续解除而重订之。其旧约已满期，而新约尚未订定者，应由国民政府另订适当临时办法处理一切。同时照会各国派代表谈判。美国首先响应，双方于7月25日在北京正式签定了《中美关税条约》；以此为开端，到1928年底，先后有挪、荷、英、瑞典、法等国同中国签订了关税条约，承认中国关税自主。日本为确保其在华利益，直到1930年才同中国签订了关税条约，争取关税自主运动最后完成。 关税自主实现以后，南京政府便开始进行取消领事裁判权的交涉，为保证裁领顺利进行，南京政府首先组成了收回法权委员会，派筹备员赴各地调查领事裁判权在实施期间给中国造成的司法上的弊端，汇集起来作交涉的根据。并且研究撤领以后的具体办法，以便“俾领判权撤消后，政府可按步就班有完备之布置”。⑥1929年4月27日，外交部分别向各国发出了撤销领事裁判权的照会。各国则借口：“中国法律制度不完善，通商口岸侨居制度的存在，必须履行法权调查委员会的建议；采取逐渐递减主义，”⑦加以拒绝。外交部继而又发出第二次照会，指出中国目前状况“政治与司法之气象，更焕然一新。”司法部长王宠惠发表法权声明书，驳斥各国“无论何国法律，首先为支配该国人民而设。”⑧由于各国一再拖宕，迫使南京政府不得不单方面取消各国在华领事裁判权。宣布从1930年1月1日起，凡侨居中国的外国人，“均受中国之裁判”。⑨南京政府虽然单方面裁领，但对取得各国在条约上的放弃仍抱有幻想，因此又发表宣言，表示希望各国能谅解并有所让步。但各国并不理会，谈判仍无进展。时值国民会议即将召开，为了能对大会有所交待，南京政府不得不在1931年5月4日宣布中止谈判，并颁布了《管辖在华外国人实施条例》。取消领事裁判权的努力成果甚微，未能从根本上解决问题。
