1928年国民党二届五中全会决定按照孙中山的建国程序结束军政，开始训政，并依孙中山五权宪法、权能区分的理论，建立国民政府，总揽治权，承担“培养”人民行使政权的责任，从此开始了长达20年的训政时期，直到1948年3月“行宪国大”召开，训政才告结束。在此过程中，国民党充分发挥对训政的指导作用，不断完备国民政府的组织机构，在党政关系釐定、政府机构设置和法律制度建设方面，采取了一系列措施，构筑了一个畸形的政治体制，对中国社会的发展产生了极大的影响。本文仅就抗战前南京国民政府的训政体制加以考察，从党政关系、国民政府组织演变及五院间关系、法律制度方面进行探讨，以正确认识国民党训政的特点和实质。 一、“以党治国” 国民党在训政伊始，就明确规定由国民党承担训政之全责。1928年10月，国民党颁布《训政纲领》，以相当于根本大法的形式规定在训政期间由国民党全国代表大会和中央执行委员会决定国家的政策方针，国民党中政会则是训政时期的最高决策机关。在如何发挥国民党对训政指导作用方面，胡汉民主张强化中政会沟通党政的作用，通过中政会把党的方针政策交由国民政府执行。“政治会议对于党，为其隶属机关，但非处理党务之机关；对于政府，为其根本大计与政策方案所发源之机关，但非政府本身之机关。换言之，政治会议，实际上总握训政期间一切根本方针之抉择权，为党与政府唯一之连锁，党与政府建国大计及其对内对外政策，有所发动，必经此连锁而达于政府”；国民政府与中政会的关系是“国民政府在发动政治根本方案上，对政治会议负责”，对于国民党中央下达的政策与方案，“皆有负责执行之义务，有政必施，有令必行。但国民政府在法理上，仍为国家最高机关，而非隶属于政治会议之下”①。 为更好地发挥中政会对训政的指导作用，1928年10月国民党中央执行委员会、常务委员会第179次会议通过《中央执行委员会政治会议暂行条例》，确定训政时期中政会的组织形态及职权范围。②其主要职权有： 一讨论议决建国纲领，决定训政的方针政策；二议决立法原则，讨论或通过法律；三、讨论议决施政纲领；四、讨论议决军事大计；五、讨论决定国民政府重要官吏人选等。中政会的职权囊括了除司法权以外的所有政权领域，“已到了无可扩充的地步”，“实为现行政制中一切权力之总汇处所”，“无所谓权力的限制”。③“质言之，乃兼元首与议院之大权，而为‘党政合一’制度所特有。”④尽管中政会的组织条例有多次改变，内部领导体制经历了主席制——主席团制——主席制——常委制——主席制的多次改变，但中政会作为训政最高决策机构的作用和地位却没有丝毫改变。正如国民党三届二中全会《改进中央党部组织案》指出的“本党一切政策胥有赖于中央政治会议之设计、决定、审核与传递”。“实为党治下全国政治之发动机，居于中央与政府之间，受党的指导，以运用权与能者”。⑤从中政会的职权行使范围，我们可以清楚地看到“以党治国”不过是一党专政的代名词，国民党利用中政会联系党政、权能合一的独特职能，服务于国民党的一党专政，推行其独裁统治。 从组织关系讲，中政会为从属于国民党中央执行委员会的一个特种委员会，《训政纲领》明确规定国民党全国代表大会和中央执行委员会是训政时期最高权力机关和最高执行机关，对训政工作也拥有绝对的权利。通过召开全国代表大会和中央全会，议决有关训政时期的重大方针政策。中政会必须在国民党全国代表大会和中央执行委员会的领导之下工作，但由于中政会对训政重大国务的指导作用，全国代表大会及中央全会所通过的议案，有些是中政会讨论和提交的，只是通过全国代表大会和中央全会郑重推出，由全党和政府遵照执行。 从开始训政的国民党二届五中全会到抗战爆发前的五届三中全会，国民党共召开过3次全国代表大会、14次中央全会及2次临时中央全会，通过众多议案，其中有关训政工作的概括起来，主要有以下几个方面： 第一、加强国民党对训政的绝对领导，划分训政时期党政关系的格局为：“以政权托于中国国民党最高权力机关，以治权托付于国民政府”，⑥规定及变更中政会的组织。 第二、设置及变更国民政府机构，改革国民政府体制，任命国民政府重要官员。如国民党三大决议设置五院分别执掌行政、立法、司法、考试、监察五种职权。四届二中全会决定设置军事委员会，五届三中会全决定成立国防会议等。多次修正国民政府组织法，扩大或限制国民政府主席的权力，改革国民政府体制。 第三、推行地方自治，并一再强调其重要性，制定民众训练方案和完成县自治的步骤，并视之为“集中国力挽救危亡”所必须努力进行的工作之一。 第四、制定修正、通过训政时期的重大法律，釐定训政进程。训政时期重大法律如《训政纲领》、《训政时期约法》、《中华民国宪法草案》（“五五宪草”）等无不是在国民党中央全会上议定的。对训政期限国民党更有决定权，三届二中全会规定为6年至1935年完成。“五大”又决定在训政即将届满时，划分一为期4年的宪政开始时期，使训政期限扩展到10年。 国民党全国代表大会和中央全会还通过诸多有关训政时期物质建设、教育及有关社会团体，人民自由等方面的议案，这些议案的实施也是国民党指导训政的重要内容。 国民党对训政拥有十分广泛的权力，直接决定着训政时期国家的根本政治制度，从中央到地方，从经济建设到法律建设，及训政的实施进程和社会生活的诸多方面，几乎无所不包，国民党对训政的指导作用可谓发挥得淋漓尽致。但必须看到，某些议案并没有得到贯彻实施，往往决而不行，行而不力。如抗战前的地方自治就收效甚微，训政期限也是一拖再拖，训政成为敷衍人民民主要求的借口，而国民党五大就是对这种延宕所做的最先铺垫。
