十六大报告指出：“党内民主是党的生命”。这是我们党破天荒第一次把党内民主提升到了“生命”这样的高度。报告还指出：发展党内民主，“要以保障党员民主权利为基础，以完善党的代表大会制度和党的委员会制度为重点，从改革体制机制入手，建立健全充分反映党员和党组织意愿的党内民主制度”。这就从基础、重点、入手处、目标、制度诸多方面指明了发展党内民主的方向和路径。 发展党内民主的形式和路径，是多种多样的，多层次的，而且，一般地说，都应该凝结成一定的制度，以完备的制度来加以保证，而不能仅限于发扬民主作风和采取民主方法上。从建立健全制度方面发展民主的形式和路径很多，诸如改革和完善党员大会制度、党的代表大会制度、党的委员会制度、党内选举制度、党内监督制度以及党内组织生活制度、领导机关工作制度和议事制度等等。这里着重谈谈发展党内民主的几种最基本的形式和路径。 （一）建立刚性的制度，确实保障党员民主权利 所谓党内民主，概括地说，就是指全体党员有权平等地直接或间接决定党内事务。列宁指出：“现在整个党组织是按民主原则建立的。这就是说，全体党员选举负责人即委员会的委员等等，全体党员讨论和决定无产阶级政治运动的问题，全体党员确定党组织的策略方针。”（《列宁全集》第13卷，第191～192页）他还指出：“俄国社会民主工党是民主地组织起来的。这就是说，党内的一切事务是由全体党员直接或者通过代表，在一律平等和毫无例外的条件下来处理的；并且，党的所有负责人员、所有领导成员、所有机构都是选举产生的，必须向党员报告工作，并可以撤换。”（同上书，第14卷，第249页）这表明，党员是党组织的“主人”，党内事务归根到底由党员当家作主。因此，以完备的制度保障党员民主权利，是实现党内民主最深厚、最牢固的基础。离开了党员民主权利的充分行使和确实保障，任何所谓党内民主，都会成为无源之水，无本之木。党内民主不充分，民主制度不健全，突出表现在党员的权利往往得不到充分行使和切实保障，甚至屡遭侵犯。诸如党员的知情权、选举权和被选举权，对党的政策参加讨论权和参与决定权，揭发检举权和监督权等，都有这样的情况。这就需要从有关民主制度上作出硬性规定和安排，给予实质性而不仅仅是形式性的解决。 （二）改革和完善党的代表大会制度 党的代表大会即党员代表大会，作为各级党组织的最高决策机关和监督机关，是实现党内民主的最基本的形式和制度，也是实行集体领导体制的最基本的形式和制度。从马克思和恩格斯到列宁，他们都非常重视党的代表大会制度。党内民主能否得到实现，在很大程度上取决于党的代表大会制度的完善程度和实行情况。从我们党80多年的历史来看，党的代表大会制度不断促进，有所发展，但还很不健全，甚至还存在着严重弊端。这突出表现在以下几个方面： 一是在历史上，时有不按期召开党的代表大会、而被别的会议代替的情况。如在六大到七大之间时隔17年，七大到八大之间时隔11年，八大到九大之间时隔11年，都没有按期召开代表大会，使得本应由代表大会决定的重大问题被别的会议讨论决定了。 二是党内重大的问题往往不是在党的代表大会上讨论决定，而是由全委会、常委会或什么工作会议、扩大会议取而代之。这种现象在情况迅猛变化的特殊历史条件下，有一定的不可避免性，但在通常情况下，无论如何是不应该有的，用邓小平的话说，这是一种“缺憾”。 三是有许多重大问题的决定，虽然在形式上经过了代表大会，但实际上早已在会前由别的会议决定了，代表大会只不过是走走程序，履行一下手续而已。这难免会使作为党的最高权力机关的代表大会，在相当大的程度上变成“橡皮图章”。 四是党的代表大会长期实行非常任制。它只能在几年一度的开会期间发挥一定的作用，一闭会就不复存在了。这就大大限制了代表大会职能和作用的发挥。 五是党的代表大会同各种与其相关的委员会的关系、代表的构成和产生、会议的开法等等方面的制度，也都有这样或那样的不健全和不完善之处。 总之，党的代表大会制度由于存在着种种弊端，因而需要作为重点加以改革，使之逐步健全和完善起来。由于以上问题和弊端大多与代表大会实行非常任制有关，因此，改革和完善党的代表大会制度，其关键和当务之急是实行党的代表大会常任制。 实行党的代表大会常任制，作为一项重要性的改革，不仅是非常必要的，而且也是完全可行的。远在1956年，党的八大就已经从中央开始实行了代表大会常任制。只是由于“左”的东西和其他复杂因素的干扰而中断和被搁置起来了。现在远比那时的条件更充分、更成熟了，重新启动和推进这项改革是适宜的。 需要强调的是，为了使代表大会常任制成为真正的“常任制”，应该在八大的基础上，再前进一步，建立代表大会的常设机关——党的代表大会常设委员会，多少类似于人大常委会那样。如果不设立常设机关，那代表大会在其闭会期间就没有组织载体。像有些地方试行党的代表大会常任制。也感觉到了这个问题，于是建立了“党员代表联络办公室”作为“常设机构”。但是，这种机构并非由代表大会选举产生，而是由党委甚至组织部门决定的，并挂靠在组织部，这实际上等于给党委和组织部门增添了一个辅助性的办事机构或建言献策的参谋机构，它并不具备代表大会常设机关的职权和功能。我认为，党的代表大会常设机关必须由代表大会选举产生，并授予它在大会闭会期间应有的决策权和监督权，其规格必须高于党的委员会。这样，才能使“代表大会常任制”名副其实，具有实际意义。
