一 日本发动全面侵华战争后，伴随着“察哈尔作战”和“绥远作战”的进行，由关东军独自占领察南、晋北和绥远已成定局。按照日本陆军中央和关东军最初的计划，关东军此次出兵主要是南下策应华北日军消除北平以西中国军队对平津的威胁、支持德王的蒙古军政府、巩固“接满地带”的安全。但当关东军占领张家口后并未停止行动，反而连续致电陆军中央要求将以张家口为中心的西部战线全部划归关东军负责。早在1937年8月18日，关东军参谋长东条英机就致电参谋本部次长多田骏和陆军省次官梅津美治郎，提出：伴随着对张家口的攻略，为了对内蒙施策更加容易，天津军（指华北驻屯军）可将重点放在平津及山东、山西方面，张家口地区由关东军设置特务机关以进行统治。对此，陆军中央表示认可。（注：［日］《中日战争》(1)，美铃书房1964年版，第112页。）10月1日，关东军制订出《蒙疆方面政治工作指导要纲》，进一步扩大了其统治范围，决定由张家口向西沿平绥铁路进入山西，建立“赤化防壁”。《要纲》中说：“伴随着关东军在察哈尔平绥沿线的经略，蒙疆方面政治工作的一般方针是：肃正该地域，特别是巩固接满地带的安定，推进对内外蒙古及山西工作，以图把打倒国、共及汉、蒙融合的基本方针明朗化，同时建成赤化防壁，把该方面掌握在我方实际控制之下，满足军事上的要求，使得对苏联、中国的施策容易进行。”（注：［日］《中日战争》(1)，美铃书房1964年版，第120页。）关东军决定在大同地区建立一个与察南类似的傀儡政权。加上内蒙军政府对绥远的接收，这样整个平绥铁路沿线就全部成了关东军的统治范围。为此，关东军决定将这一地区的三个傀儡政权逐步统一起来，“由上述三政权派遣委员若干名，在张家口设立蒙疆联合委员会，以就三政权关系事项中的重大问题进行协议统治”（注：［日］《中日战争》(1)，美铃书房1964年版，第120页。），由关东军统一控制。关于关东军要独立在平绥铁路沿线建立统一伪政权的计划，据金井章二回忆录讲，是他起了关键作用，他说在他当初离开长春到蒙疆赴任时，关东军的参谋曾对他说：“该蒙疆地区是隶属于华北之下好，还是作为一个整体成为独立地区好，要由你来判断。”金井认为：“根据经验判断将察南、晋北、厚和地区作为一个整体，成为高度自治区域是非常妥当的。”（注：［日］金井章二：《内蒙自治政府成立以前》(2)，《北信每日新闻》1961年4月27日。） 关于蒙疆联合委员会的组成，关东军规定联合委员会包括总务委员会和金融、产业、交通三个专门委员会，由金井章二担任最高顾问并兼任总务委员长。总务委员会是联合委员会最高权力机关，三政权派出的委员比例为内蒙三、察南二、晋北二，关东军司令官可向联合委员会“推荐”最高顾问一名、参议一名及各专门委员会的顾问二名。委员会的决议要经过最高顾问及关系各顾问的合议。作为联合委员会掌管的事务包括：统一管理平绥铁路、邮政电信，改组、扩大察南银行，统一三政权的货币，为调整财政将盐务、鸦片、烟草的经营统归联合委员会，煤炭、钢铁及主要电业企业归联合委员会统制。为防止蒙古自治政府脱离蒙疆联合委员会，在蒙疆联合委员会协定中还专门规定：“非经各政权之同意，不得脱离本委员会。”迫使德王接受。 根据关东军的内定，三个傀儡政权分别派出了参加联合委员会的委员，蒙古联盟自治政府是卓特巴札普、陶克陶、金永昌；察南自治政府是于品卿、杜运宇；晋北自治政府是夏恭、马永魁。1937年11月22日，在张家口签订了《关于设立蒙疆联合委员会的协定》，蒙疆联合委员会成立。《协定》中说：“蒙古联盟自治政府、察南自治政府、晋北自治政府认为在蒙疆方面利害休戚相同，有必要对相互关联的重要事项进行协议统制，为此决定设立联合委员会。”（注：［日］《日中战争》(2)，第123页。）委员会最高顾问金井章二并代理总务委员长、村谷彦治郎为参议，委员包括卓特巴札普、陶克陶、金永昌、杜运宇、马永魁等。1938年8月1日，联合委员会进行改组，将各专门委员会改为总务、产业、财政、保安、民生、交通六部。卓特巴札普任总务部长、野田武为总务顾问，金永昌任产业部长、高津彦次、森田清为产业顾问，马永魁任财政部长、寺崎英雄、久间猛为财政顾问，陶先陶任保安部长、伊藤祐为保安顾问，杜运宇任交通部长兼任民生部长，满尾君祐、赤板亮一任交通和民生顾问。 蒙疆联合委员会是由关东军一手扶植的，为正式确定两者的关系，在该委员会设立之际，联合委员会与关东军司令官植田谦吉便签订了《秘密交换公文》，通过该《公文》，蒙疆联合委员会完成了由关东军控制的傀儡政权。其内容有：“（一）鉴于贵帝国在此次事变中出兵的本意，本委员会在蒙疆地方的一切命令及行动要适应贵军占领的要求并要仰仗日满两国的充分协力，特别是深刻感到要求得贵军司令官的内部指导。（二）本委员会的最高顾问、参议、顾问及委员会的主要职员由贵军司令官推荐的日满两国人士担任，在三政权内的日满系顾问也以此为准。（三）本委员会管理或统制的重要交通及重要产业根据其必要委任给贵军司令官指定的日满各机关经营或合办，在合办事业中要给予方便。以上企业根据合议，在脱离本委员会时，不向政府进行任何补偿。（四）关于本委员会管下的金融事项，根本方针是把蒙疆银行作为中央银行，将来与此关联的诸事项请求给以援助，（五）本委员会当前希望贵帝国军驻兵，为此，在管理和经营事业的财政有余力时，对于贵军驻兵的经费应以现金或实物的方式进行分担。（六）将来签定正式条约时，关于蒙疆地方的以上各条在蒙疆政权的权限内进行变化调整。”（注：［日］《日中战争》(2)，第124-125页。） 蒙疆联合委员会是关东军制造的第二个“满洲国”，关东军建立蒙疆联合委员会和“满洲国”的目的，都是为了扩大对华侵略，准备对苏作战。为协调二者的关系，在关东军策划下，联合委员会与“满洲国”签定了关系《议定书》，该文件的主要内容是要解决二者的边界划分问题和相互合作，并要二者共同配合关东军的对苏作战准备。《议定书》在序言中说：“满洲帝国政府与蒙疆联合委员会及其所属的各政权，不但在防共、民族协和上有相同的理想，而且由于地域相连，在政治、经济等各方面有密切的联系，为了使现在的密不可分的关系愈益巩固，实现共荣提携，确保东洋的和平特签定此协定。”“满洲国”的建立将东西部内蒙古分割，关东军要蒙疆联合委员会对此承认，所以《协议书》的第一条就是“永远确认其国境的划分”。对于“防共”，其中规定：“鉴于共产‘国际’的活动已经不仅严重威胁到国家安宁和社会秩序，而且威胁到东洋固有文化及全体的和平，双方要相互协力，为了防卫进行广泛的举措。鉴于在双方所辖地区内重大治安问题相关，共产‘国际’进行扰乱治安活动，在维持治安所必要时，满洲国在可能的范围内对蒙疆联合委员会予以援助。”另外，《议定书》还规定了双方在经济上相互提携、在可能限度内相互提供方便，“为求得政治上共通理想的达成在司法、行政上进行密切协力”。（注：［日］《日中战争》(2)，第162-163页。）在双方签定的《附属协定》上，具体地对国境线、防共措施、经济交往等作了规定。（注：详细内容参见《附属协定》，载《日中战争》(2)，第163-164页。）由于蒙疆政权和“满洲国”均为关东军所建，在人事上双方也有千丝万缕的联系，蒙疆的两任最高顾问金井章二是伪满滨江省省长、大桥忠一是伪满外交部次长。蒙疆两任总务部长，关口保原为伪满首都警察副总监，沼田不二男原为伪满交通部第一司司长。察南政府最高顾问竹内元平原为热河省专卖署副署长，晋北政府最高顾问前岛升原为伪满参事官。另外还有许多蒙古族官吏来自于“满洲国”境内的东部内蒙古。
