美国对华关系在南京国民政府成立初期(1927-1928)经历了一个重要发展时期。虽然当时美国认为中国没有代表全民的“中央政府”，但美国公使馆依然驻在北京，施肇基作为北京政府驻美公使继续驻在华盛顿。由于美国在华利益主要集中在长江以南，美国又承认南京政府是政治实体。用国务卿凯洛格(Frank B.Kellogg)的话说，这等于“‘事实上’(de facto)承认国民政府”。（注：The Secretary of State to the Minister in China(MacMurray),FRUS,1928,Vol.2,pp.190-191.）这样，美国同中国南北政府之间一种是“法律上”(de jure)的承认关系，另一种是事实上的承认关系。 总统在美国制订对外政策中具有决定性作用，但柯立芝(Calvin Coolidge)却是一位不太喜欢理事的总统。他平日沉默寡言，对处理美国远东事务并无兴趣。（注：不少美国史书称柯立芝，“最大的嗜好就是睡觉”。见Gerald R.Baydo,The Topical History of the United States,The Forum Press,Inc.1974.p.272.另见《美利坚合众国总统就职演说全集》天津人民出版社1997年版，第319页。）这就为凯洛格制定对华政策“提供很多便利”。（注：L.E.Ellis,Republic Foreign Policy 1921-1933,Rutgers University Press,1968,p.298.）1927年4月后，如何同南京政府打交道是凯洛格面临的一大难题。因为美国既以极大兴趣关注蒋介石政权反共反苏的一系列行动；又对这个政权提出废除所有不平等条约要求感到不安。（注：1927年4月南京国民政府成立后不久，外交部即发表对外宣言，称：“凡中外条约未届期满者，国民政府以相当之手段解除而重订之。合于此项情形有中美、中德、中挪、中荷、中法各条约，其中均有关于关税及其有关之条款，此类条款不取消，则我国关税自主不能恢复”。载《东方杂志》第31卷，第12号，1934年6月，第5-8页。）加上国民政府内部纷争不断，从蒋介石下野到宁汉合流，政局始终不稳。所以当驻美特使伍朝枢代表国民政府敦促美国将驻华公使馆从北京迁到南京时，美方拒绝表态。（注：Memorandum by the Assistant Secretary of State(Johnson),FRUS,1928,Vol.2,p.186.）美国“甚至在中美签订新关税条约时仍称施肇基是中国驻美公使，尽管施所代表的政府事实上已经不存在”。（注：L.E.Ellis,F.B.Kellogg and American Foreign Relations 1925-1929,Greenwood Press,Publishers,1961,pp.105-106、147.）美国驻华公使马克谟(John V.A.Mac-Murray)从维护美国在华特权利益出发，主张对中国革命采取强硬政策，甚至提出“不惜与各国合作对中国采取武力干涉政策”，（注：Thomas Buckley,John V.A.MacMurray:The Diplomacy of an American Mandarian,in Richard Burns eds.Diplomats in Crisis,Santa Barbara,1974,pp.39-40.）遭到凯洛格等人的反对。 相反，国务院内助理国务卿詹森(Nelson T.Johnson)、远东司司长霍恩贝克(Stanley K.Hornbeck)在协助凯洛格制定对华政策时出于对国内和平主义、孤立主义思潮的顾忌，暂时抛弃传统的政治、军事上各国合作一致的政策，使美国在处理对华关系中保持行动上的自由，为美国继续在华推行经济上的门户开放政策留有余地，某种程度上抑制了马克谟的强硬立扬。从1927年1月凯洛格发表对华政策宣言到1928年11月美国正式承认南京政府，美国对华政策主要围绕中国关税自主问题展开，追于形势和美国利益需要，美国最终同中国签订新关税条约，让中国关税自主，但同时又对中国提出全面修约、废除治外法权的要求持保留态度，对华政策表现为两重性。 一、凯洛格对华政策宣言 美国对中国要求关税自主的立场，在1925-1926年12国北京关税特别会议已有明确的表述。针对中国北洋政府代表提出中国关税自主案，各国存在不同意见。日本代表提出办法7条，要求中国实行关税自主以前，须与各国先订互惠协定，而且互惠协定必须与国定税率同时实行，否则国定税率不能施行。显然，日本不愿立刻让中国自主关税。英国提案是在赞成日本提案的基础上以变通的形式出现，没有表示真正赞成中国关税自主的诚意。美国支持中国关税自主，并提出3条建议，同意中国实施华盛顿条约规定的附加税；同意订立一个新条约，规定：中国各陆地边界所征收的税率应同于在沿海边界所征收的税率。要求废除厘金及商定的有关国内税。增加税由海关积存，用于所指定的用途，即：补偿各省厘金、偿付退税、偿还没有担保的债款、中央政府的行政开支等。（注：（美）威罗贝著，王绍坊译：《外国人在华特权和利益》，生活、读书、新知三联书店1957年版，第512页。）北京关税会议经过长达10个月的相互讨价还价，最后各国同意“承认中国享有关税自主权，撤除各该国与中国间现有条约中所载之关税限制，并准许中国关税法于1929年1月1日起实施”。（注：The American Delegation to the Secretary of State,FRUS,1926,Vol.1,pp.788-789.） 1927年1月4日，美国国会众议院外交委员会主席波特(Stephen G.Porter)向众院提交一份议案，要求总统适时地与中国能够代表全体中国人民发言的政府代表进行谈判，以修订现行中美条约中有关治外法权和协定关税条款，以便将中美关系置于“完全平等基础上”。（注：L.E.Ellis,F.B.Kellogg and American Foreign Relations 1925-1929,p.130,see also House Concurrent Resolution 45,69[th]Congress,2d.Session,FRUS,1927,Vol.2,p.341.）波特的议案事先没有征询凯洛格以及国务院官员的意见，这对凯洛格无疑是一个巨大压力。波特在议案中要求美国政府不得参与同其他列强的对中国联合行动，要求“美国与中国谈判签订新的条约，以代替以往中美间‘不平等条约’”。（注：Memorandum by the Secretary of State,H.Con.Res.46,Jan.24,1927,FRUS,1928,Vol.2,pp.437-438.）1月27日（也是凯洛格发表对华宣言的当天），美国众议院举行听政会，由于美国民众支持波特议案的呼声很高，所以议案通过时众院几乎没有人投反对票。（注：Ibid.,pp.437-438.）在这之前，广州国民政府外交部趁1926年北京召开特别关税会议之机致函美国参议院外交委员会主席博拉(William E.Borah)，请他在美主持公道，“提议立即撒回美国出席关税会议代表”。（注：洪钧培：《国民政府外交史》，载沈云龙主编《近代中国史料丛刊》第28辑，台湾文海出版社1968年，第78页。）博拉同情中国国民革命，指责在华美国商会是“一伙压迫和剥削中国人民的帝国主义分子”。（注：熊志勇：“试析20年代美国对中国收回主权运动的态度”，《近代史研究》1992年第3期，第171页。）他警告美国等西方列强说，象上海那样“开枪把人打倒，看着一个民族象挨鞭子的奴隶那样屈服，这样的时代已经一去不复返了”。（注：《中美关系史论文集》中美关系史丛书编辑委员会主编，重庆出版社1988年，第2辑，第213页。）参议员福莱特甚至称，“金元外交使我们的国务院成为华尔街利益服务从事贸易的前哨基地”。（注：R.A.Dayer,Bankers and Diplomats in China,New York 1981,p.224.）美国国会坚持孤立主义立场以及国内和平主义思潮对凯洛格制订新的对华政策、决定单独同中国进行修约谈判起作促进作用。
