［中图分类号］F121.23 ［文献标识码］A ［文章编号］1006-480X(2002)02-0011-09 一、民营经济发展的体制环境及制约因素 1.体制制约 所谓体制制约，指的是计划经济体制对民营经济发展的制约。计划经济体制在运行中的典型表现是围绕行政目标展开行政管制，即各项经济活动（如投融资、市场准入等）主要由政府主管部门运用行政机制进行审批、监管和处分。一方面，各项主要的经济活动虽已不再由政府计划直接安排，但需由政府主管部门审批，只有获得批件，才有从事对应经济活动的合法资格或权利，否则，就属非法范畴；另一方面，对市场活动中的各项经济行为虽已有各项法律规范，但仍然主要依靠行政机制进行监管和处分（这是因为有关行政主管部门既是执法者又是部门法规的制定者，由于相关法律条款较为原则，在相当多场合缺乏直接的可行性，所以，执法中较多遵循的是部门法规），同时，各行政主管部门的立足角度不尽相同，各自出台的行政法规对同一经济行为是否合规的界定也不尽相同，由此，对具体经济活动的监管和处分就更多地取决于行政主管部门的意向。加入世界贸易组织以后，计划经济体制的制约力度有一个加速弱化的过程，而同时又意味着在这段时间内民营经济的发展还将受到计划经济体制的制约。 第一，为思维惯性和行为惯性所决定，原先立足于为国有经济服务的政府主管部门要在短期内完全调整其思维方式、法规政策、行为规则是比较困难的，受此制约，要形成符合市场经济规则的“公开、公平、公正”的体制环境和政策环境，使民营企业与国有企业、外资企业在市场竞争中处于公平地位，还需要一个过程。由此，在一段时间内，与国有经济、外资经济相比，民营经济发展所受到的行政制约和政策制约可能依然较严重（虽然程度可能逐步减弱），一些民营企业还可能因政策的所有制歧视而陷入经营困境。 第二，审批制将为核准制所取代，但核准制与审批制似出一辙（从词源上说，“审批”是“审核、批准”的前两个字组合，“核准”则是后两个字组合），所以，政府主管部门仍然可能在核准制下保留审批制的大部分行政权力。在核准制下，虽然对外资要求的市场准入、投融资等经济活动可能在实行国民待遇的政策下从宽核准，但对民营企业的类似要求是否也能如此则未必乐观。因此，民营企业运作中的有关行为还将在相当程度上继续受到行政机制的制约。更不用说，一些政府主管部门迄今尚未将民营企业的对应经济活动纳入其核准的范畴（例如，民营企业申请技改贷款、发行公司债券等由谁核准），从而，民营企业要获得这些方面的核准文件依然有着行政障碍。 第三，“依权监管”的格局不会立即改变，实现“依法监管”还需付出艰苦的努力。这意味着：一方面，一些政府主管部门依据其运用的行政权力和取向好恶来进行监管和处分的现象还将继续存在，一些地方政府部门运用行政权力搞“地方保护”的现象也还将继续存在；另一方面，各种经济资源的配置还将受到行政机制的明显干预和影响，在此之下，经济活动中的不规范行为也将在不同程度上继续发生。在一些地方，工商行政管理部门在民营有限公司的营业执照“经济性质”一栏中采取“××××有限公司（私营）”的方式来强调该企业属非国有性质，以便于工商行政的监管；劳动管理部门要求民营企业申请核定员工人数和工薪总额（民营企业不得突破所核定的员工人数和工薪总额），以便于劳动工薪的监管；税务部门要求民营企业订阅税务报刊（并且每种不少于两份，至少公司和法人代表各一份），以使民营企业及时了解税务信息；如此等等，不一而足。在这种环境中，如何既承受行政性监管的压力又防范各种不规范经营行为的发生，对每个民营企业来说，都是一个需要认真解决的问题。 2.法治制约 第一，各项法律法规不协调。例如，1992年5月出台的《股份有限公司规范意见》第二十四条规定：“一个自然人所持股份（不含外国和我国香港、澳门、台湾地区投资者所持外资股）不得超过公司股份总额的千分之五”，1993年4月出台的《股票发行与交易管理暂行条例》在“上市公司的收购”一章中则规定：“任何个人不得持有一个上市公司千分之五以上的发行在外的普通股”。对民营股份公司的设立和民营上市公司原始股东（自然人）的股份流通来说，这些条款的规定都是不利的。1994年7月开始实施的《公司法》和1999年7月开始实施的《证券法》中均无这些条款，但由于没有宣布前两法规废止，所以，这些条款在实践中依然被执行。 第二，各项法律赋予政府部门的行政权力过多。将中国的各项民商法与发达国家的同类法律进行比较，可以看到一个显著的区别，即在相当多的条款中有着“由国务院另行规定”、“由国务院确定”、“国务院规定的其他条件”、“必须经××主管部门批准”等用语。这不仅为有关政府部门“合法”运用行政权力直接干预相关经济事务留下了诸多余地，而且为一些政府部门运用行政权力限制民营经济发展、实行不平等的所有制政策留下了许多可操作的空间。 第三，执法中的行政制约。在中国经济实践中，执法不仅依据有关法律法规而且依据有关政策和当地领导指令，在以运动方式（如“清理”、“整顿”等）执法的场合，有关政府部门的政策或当地领导的“指令”甚至要比法律法规更有效力。受传统观念影响，同时也为了摆脱“沾上”民营经济可能引起的一些“说不清”麻烦或猜忌，一些地方政府部门在行政性执法中对国有企业和“三资”企业采取以“宽”为取向的措施，而对民营企业则采取以“严”为取向的措施。由此，在实际执法中，民营企业面临的不平等待遇比法律规定的状况更加严重。
