近年来，乡镇企业在发展过程中遇到了一些严重问题，它们制约了乡镇企业的进一步发展 。不少经济学家发出了乡镇企业要二次创业的呼声，提出必须改革乡镇企业的产权制度。但 由于社会基础不同，农村经济中政府部门与乡镇企业的关系同国有企业改革中的政企关系内 容 也有所不同。社区性是我们在进行乡镇企业改革，设计农村社区政企关系时应考虑的一个基 本出发点。本文所谈的乡镇企业是指地处乡镇或村庄的集体所有制企业，在性质上属于全体 社区居民所有。文中提到的社区即指乡（镇）、村两级社区，“社区政府”即指乡镇政府及村 委会。 乡镇企业产权关系的特殊性 （一）社区政府的特殊性 对乡镇企业而言，其最终所有者——全体社区居民通过一次授权委托社区政府行使所有权 ， 社区政府再经授权将资产委托给乡镇企业经营。其代理链表现为：社区居民→社区政府→企 业。在乡镇企业的委托代理链中，社区政府似乎仅仅作为一个中介组织承担乡镇企业的经营 后果。但事实上，社区政府对乡镇企业的关心远远超过了“中介人”的身份。 作为乡镇企业所有者的社区政府，处于整个政府等级系统的最低位置，因而具有较大的游 离 于该体系之外的独立利益。在这个意义上，它们是某种相当独立的自主实体或利益集团，这 种政府所有者的特点是只兼顾较小的社区利益，以所在的社区经济发展为主要目标，许多乡 镇企业实际上是社区政府的重要资金来源，乡镇企业的发展好坏，对实现社区政府的目标非 常重要。社区政府是乡镇企业发展的直接受惠者，这种利益的联系十分直接和紧密。 一般说来，社区政府的目标大多有两个主要方面：一是政治目标，即社区政府作为一级政 府机构必须服从上级指令，维护社区的稳定。二是财政目标，即社区政府为实现职能而从社 区经济发展中取得一定的经济利益。这两方面都与社区经济发展状况和水平息息相关。受国 家财力的限制，我国农业生产中国家投入的部分是十分有限的。要促进社区经济的发展，需 要社区政府广开财源，筹集更多的发展资金。社区政府只能通过各种收费、附加、摊派等形 式从本地经济发展中取得。这实际上使社区政府与乡镇企业结成了一个利益共同体；社区政 府要使财政收入最大化，就要努力保证乡镇企业利润的最大化。因此，社区政府促进经济发 展的行为，不仅是乡镇企业自身发展的要求，而且也是社区政府自身的要求，社区政府存在 着强大的搞好乡镇企业的内在刺激。 （二）乡镇企业所受的环境约束 在农村社区经济中，乡镇企业的外部社区环境始终存在着一种对企业的制衡机制（虽然不够 完善），存在着关心资产保值与增值的力量。这是乡镇企业成为真正的企业或真正的市场主 体的一个基本条件。 作为最终所有者的社区居民虽然也存在着所有者权能弱化的现象，但比较来看，社区居民 对 社区政府的约束要比全民对政府的约束有效得多。社区在人口规模、资产数量、地域范围等 方面都相当有限。社区范围有限使乡镇企业的经营状况与社区居民利益直接相关。社区居民 有愿望对社区政府进行监督，要求他们把企业办好。 乡镇企业社区所有的性质决定了它在社区范围内是预算硬约束的，这种社区范围的硬约束 表现出来的是企业自身的硬约束。这是因为乡镇企业社区所有一般不必考虑独立的工业体系 和战略性项目等其他社会目标，也就是说它可以以经济利益为惟一目标来要求乡镇企业，如 果某个乡镇企业出现亏损，决策者认为其扭亏的概率较小，那么企业就只能破产淘汰。 乡镇企业的硬预算约束特征，不仅保证了能让市场机制来淘汰那些效率低的企业，从而在 总体上保持乡镇企业的高效率，而且影响着社区政府的行为，迫使社区政府主动寻找高效率 的管理体制。因为一旦企业由于乡村政府管理不善等等原因而破产，社区政府承担的压力 非常大。例如，在乡镇企业发展早期，由于企业各种生产要素的拥有权和支配权主要集中在 社 区政府甚至是县级政府手中，企业所拥有的实际权力很小，这种情况限制了企业的发展。当 乡村政府意识到赋予企业较多的自主权有利于企业发展后，企业与乡村政府在权力配置上就 出现了变化，政府授予企业领导人的权力越来越多。 （三）社区经济中政企关系的特殊性 从现状来看，农村经济中的政企关系不清，并不是集中体现在政府对乡镇企业经营管理的 过多干预上。事实上大多数乡镇企业在经营管理上都拥有较大的自主权，企业一般都能够自 主 决定或改变企业生产经营方向，决定企业内部的组织方式与管理方式。农村社区经济中政企 关系的焦点，主要是集中在经济利益方面，即企业上缴利润、承受社区摊派以及人员的任用 与安排上。对此，我们需作具体分析。关于企业向乡、村上缴利润，一般都按承包基数，当 企 业的经营业绩不佳时还可以核减，所以这方面的矛盾不在上缴本身，而在于承包基数的大小 ，严格说来不属于政企关系不清的问题。关于企业承受摊派和任用安排人员，虽然怨言较多 ，但如果深入分析，可以发现企业反对的问题是“过度”而不是问题本身。乡镇企业是在农 村社区环境中发展起来的，企业仍然希望保持社区内各方之间内在的温情和朴素的联系，因 此企业愿意与社区政府及有关管理部门保持正常权益之外的感情联系，也愿意为农村社区建 设和社区居民利益贡献一定的力量。这些深层次联系均需要由表面化的经济关系予以维系， 需要以经济力量作为基础。由于乡镇企业在社区中也存在公共形象与公共关系的问题，所以 对于正常“摊派”，例如修桥补路、建设学校，吸收剩余劳动力等，企业在一定程度上是可 以接受而且是乐于接受的。
