我国审计制度的构建与创新

      我国审计制度构建与创新的对策

      （一）建立良性的审计机制。

      １．科学立法，健全审计监督执法权限。一要解决先法不适应后法的问题。如《审计法》先于《行政处罚法》和《会计法》颁布，他们之间存在不衔接、不配套的问题。二要解决财经法律、法规、规章执法主体和监督主体问题。如当审计机关和审计人员发现被审计单位有偷税情况时，按照《税收征收管理法》，审计机关不能直接作出纳税义务人补税及处罚的决定，有关法律、法规也无明确规定审计机关可以责成有关税务机关及税务人员补征，只能对被审计单位提出向有关税务机关申报补税的意见，或向有关税务机关提出对偷税单位的处理、处罚意见。三要解决法律、法规、规章解释权的问题，如一些财经法规、规章由财政部门解释，审计机关用以监督检查财政部门，就不够科学。

      ２．正确认识和定位审计监督的性质、地位和作用。有两种观点，一种观点以审计监督是行政监督为基点，国家审计机关主要参与国家对国民经济和社会发展主要过程的经济监督和宏观调控，其他审计业务由社会审计组织和内部审计机构承担。另一种观点以审计是独立的司法监督为基点，将审计机构直接隶属于人民代表大会及其常委会或设立审计法院，以便充分体现审计监督的综合性、独立性和高层次性。我们认为，仍应以审计作为行政监督者的思路去进一步定位审计的性质、地位和作用。

      （二）建立和完善审计规范体系。

      我们认为，审计规范应包括审计法律规范、审计行政法规、地方法规规范和审计行政规章规范，具体内容如下图。

      无论国家审计、注册会计师审计，还是内部审计，其审计准则规范均应包括行为准则、质量控制准则和职业道德准则。其中审计行为准则，具体表现为国家审计准则、或独立审计准则、或内部审计准则，是审计人员执行审计业务必须遵循的行为标准；审计质量控制准则是审计组织为确保审计质量符合审计行为准则的要求而建立和实施的一系列控制政策和程序；审计职业道德准则是审计人员从事审计职业应遵守的道德标准。在制定国家审计、注册会计师审计和内部审计的审计准则时，除了要体现各自的特殊性外，更要体现审计职业的共性，以加强三大审计主体的协调，做到资源共享。

      （三）理顺业务范围。

      我们认为，在以所有制为标准划分三大审计主体审计范围的时候，应辅以按受托责任和审计目标确立相应的审计业务范围。具体为：

      １．国家审计的职责范围。国家审计应以各级政府的财政、金融、税收等部门以及重要公共开支方面（如大型建设投资项目、教育、科研等）为监督的主要范围；对国有及国家投资的企业，只保留对具有垄断地位和对国计民生关系重大的大型骨干企业履行直接的审计监督权；对其他国有企业及事业单位，可采用委托授权注册会计师进行审计。国家审计机关可以通过抽查注册会计师的审计报告来检查监督会计师事务所及注册会计师的审计质量。

      ２．注册会计师审计的范围。注册会计师审计的目标是提供受托经济责任全面有效履行的社会公共鉴证。凡是存在受托经济责任关系的单位或个人，除了国家审计机关必须审计的单位外，都应纳入注册会计师审计的范围，包括含有国有资产的企事业单位和拥有集体资产、国外资产的单位以及个体私营企业组织。

      ３．内部审计的范围。内部审计的目标是确保单位组织内部受托经济责任的全面有效履行。它主要服务于内部管理。国家审计机关可利用其审计资源和成果，扩大审计力量和延伸审计范围。

      探索建立审计管理的新体制

      有两种模式：

      第一种模式：审计机关划归“人大”是指将现行的各级国家审计机关，从国务院和地方各级政府中分离出来，归属全国人民代表大会和地方各级人民代表大会管理或监督。这主要有两种模式：一种是直接管理，另一种是直接监督。审计部门划归“人大”有利的方面在于：①能使审计工作更广泛、更直接地接受人民群众的监督，体现我国人民民主的性质，充分发挥民主监督的权利。同时，能够解决诸如审计的独立性及财政预算及预算执行审计中的“同级审”等问题。②审计机关若是以审计院或审计法院的形式出现，有利于审计决定的依法执行。当前，对于审计机关作出的审计决定，被审计单位未按规定期限和决定执行的，审计机关只能申请人民法院强制执行。而审计院或审计法院本身不仅具有法律的威慑力，而且执行审计决定可以简化申请程序的大量工作。③审计机关若是以检察机关的形式出现，对于触犯《刑法》的经济犯罪，审计机关可以直接侦查和起诉，有效地打击经济犯罪。④可增强审计执法工作的权威性和威慑力，加强审计对经济执法部门的监督，有利于发挥审计高层次、综合性经济监督的作用。

      其不利方面在于：①我国政体与西方“三权制衡”体制不同。②审计部门的工作与政府各项经济工作紧密相连。审计部门若是退出政府序列。成为“人大”监督的“一府三院”模式，将审计监督职能司法化，势必形成审计执法与国民经济运行监督的脱节。③我国现有法律的８０％由政府的行政执法部门执行，审计机关是行政执法的一个重要部门。审计监督若是脱离了政府的领导和其他经济监督及部门和单位协调配合，很难有效开展工作，也可能失去行政监督的特性———积极性和主动性。④容易与检察机关“反贪污贿赂局”机构重叠。