南京国民政府时期，囿于地域、交通等关系，其蒙藏政策迈出的步伐主要是在内蒙古地区（包括青海蒙古）。关于南京国民政府对内蒙古的政策，有关中国近代史、革命史、中共党史、民族史和蒙古近代史的论著中多有涉及，也有专题性研究。这些成果一致指出了国民党对蒙古族实行的是民族同化的民族压迫政策，并联系具体事件进行了剖析。但就笔者了解，从国民政府对民族问题的理念和边疆民族地区在国民党政权结构中所处的位置等视角对这一论题进行深度总结和系统分析的论著尚不多见。 国民政府的22年统治当中，前10年内外环境相对和平，后 12 年除1945—1946年有短暂和平时期外，基本处于战时体制下。在战时体制下，国民政府为赢得战争或达到战争目的，在边疆民族问题上会放弃一部分既定目标，采取一些策略性政策，而这些政策并不能代表国民政府关于民族问题的基本观点。因此，我们认为研究国民政府对内蒙古的政策，关键要抓住抗战前10年，因为这10年正是国民政府集中力量筹划和组织各项建设、全面确立各项制度的时期，因而这一期间所推行的内政外交政策最能代表国民党的治国纲领和执政意志。 一 10年初期，国民政府把内蒙古问题实质上定位为一般的地方问题，淡化、取消其作为民族问题特殊性的一面，强调其与全国一致性的一面。体现在基本政策取向和目标上，就是对内蒙古实行强力控制，建省置县，把内蒙古纳入国民党中央集权体制之内。 1929年3 月召开的国民党第三次全国代表大会是国民党统一全国后的首次全代会。这次大会通过的“蒙藏与新疆决议案”全面阐述了国民党在训政时期处理蒙藏与新疆问题的立场。该决议案指出：“本党致力国民革命，既以实现三民主义为唯一目的，则吾人对于蒙古、西藏及新疆边省，舍实行三民主义外实无第二要求”；“今幸军阀之恶势力已被摧毁，中国境内之民族，应以互相亲爱、一致团结于三民主义之下，为达到完全排除外来帝国主义目的之唯一途径。诚以本党之三民主义，于民族主义上，乃求汉满蒙回藏人民密切的团结成一强固有力之国族，对外争国际平等之地位。于民权主义上，乃求增进国内诸民族自治之能力与幸福，使人民能行使直接民权，参与国家之政治。于民生主义上，乃求发展国内一切人民之经济力量，完成国民经济之组织，解决自身衣食住行之生活需要问题也。”（注：中国第二历史档案馆编：《中华民国史档案资料汇编》，第5辑，第1编政治（二），江苏古籍出版社1994年版，第84—85页。） 从这一决议案可以看出，国民党此时在“民族主义”上主要强调的是各民族的团结与同一，并用包含民族同化思想的“国族”一词来取代“中华民族”，而不再提及国民党一大和国民党二届三中全会上明确主张的“民族平等”和“扶助国内弱小民族”；在民权主义上，尽管提出要“增进国内各民族自治之能力”，但其含义是指以县自治为核心的地方自治（下面将论及）而非保障少数民族权利的民族自治；至于“发展经济力量”等民生主义主张，更是面向“国内一切人民”的普遍政策。可见，这一名为“蒙藏与新疆”的决议案，究其根本，则只有国家问题、地方问题，而独没有民族问题。 1929年6月， 国民党三届二中全会通过的“关于蒙藏之决议案”，对蒙藏问题做出了与“三全大会”类似的定位。关于蒙藏自治问题的条款有第五条：“蒙藏委员会应根据施政纲领及实施程序，积极筹办实施。在第一期内，应特别注意于调查蒙藏情况，革新行政制度，兴办教育，及筹备自治诸项”；第六条第四款：“说明本党训政之意义，督促蒙藏人民积极培养自治之能力，完成自治之政府，并优先登录蒙藏人民参加地方行政，并奖励蒙藏优秀分子来中央党政机关服务。”（注：《中华民国史档案资料汇编》第5辑，第1编政治（二），第137—138页。） 这两项规定均以推行训政为要义。“调查蒙藏情况，革新行政制度，兴办教育”、“筹办自治”、“督促蒙藏人民积极培养自治之能力，完成自治之政府”，实际上都是在贯彻孙中山制定的《建国大纲》和《地方自治实行法》中关于县自治的“方法与步骤”。《建国大纲》宣布：“训政时期之宗旨，务指导人民，从事于革命建设之进行。先以县为自治之单位，于一县之内，努力除旧布新，以深植人民权力之基本；然后扩而充之，以及于省。如是则所谓自治，始为真正之人民自治，异于伪托自治之名，以行割据之实者”。（注：邹鲁编著：《中国国民党史稿》，（台北）商务印书馆1965年版，第647—648页。）关于“县自治”的操作程序，《建国大纲》第八条和《地方自治实行法》都有明确部署，其中后者将其归纳为：“1.清户口。2.立机关。3.定地价。4.修道路。5.垦荒地。6.设学校”（注：秦孝仪主编：《中华民国政治发展史》，第2册，（台北）近代中国出版社1985年版，第937页。）六大步骤。显然，这些步骤与上列国民党三届二中全会关于蒙藏自治的规划是基本一致的。另外，从“关于蒙藏之决议案”第六条第四款最后两句话来看，国民党是在坚持以既定的“省”为地方行政中心，吸收蒙藏人士参加，而非重新建立蒙藏人民自治的省级地方政府。
