中图分类号：K262.9 文献标识码：A 文章编号：1005—605X （2001）02—0052—05 20世纪30年代，南京国民政府曾进行过一场大规模的县自治运动，力图对基层社会进行重新整合。这场运动以失败告终，但其中蕴含的历史教训值得后人总结与思考。本文拟对此问题做一探讨，以就教于学术界专家。 一 县自治是地方自治的一种类型，一般认为是指在一县之内，全体居民组成法人团体，在宪法和法律规定的范围内，按照自己的意志组织自治机关，利用本县财力，处理本县公共事务的一种地方自治制度。在世界历史上，地方自治可谓源远流长，而对近代以前的中国来说，地方自治却是一项陌生的制度。直至20世纪初，清王朝为挽救统治危机举办新政，地方自治被列为一项要务，“地方自治”一词由此被正式使用。民国以后，各省沿袭清末旧制继续举办地方自治，但由于军阀当政，社会动荡，自治多有名无实。中国的自治运动史与欧美国家相比有着明显不同，欧美国家的自治运动一般发轫于民间，是民众为争取自由民主而进行的斗争，而近代中国的自治运动则是由少数人倡导发起、由政府自上而下推行的，因此中国的自治运动缺乏深厚的民众基础，其成败主要依赖于政府的开明程度与统治者的素质，这也是中国的自治运动缺乏成效的重要原因。 在近代中国，最早从建立民主政治的角度系统提出地方自治思想的是孙中山先生。他深入考察了中国的历史与现实，并借鉴西方的地方自治制度，主张在中国实行县自治。他认为建设县自治是民国的“础石”，是实现民主宪政的基础。他对实行县自治的方法和步骤进行了系统设计，并曾在他领导的广东革命根据地试行。 二 南京国民政府建立后，宣称要遵奉和实现孙中山的遗教开始训政，因此孙中山视为民国础石与训政时期中心工作的县自治不久被提上议事日程。北伐结束后，国民党于1929年初召开第三次全国代表大会，决定“本党今后之主要工作，不特必须确立县以下之自治制度，而尤当扶植地方人民之自治能力。”（注：荣孟源主编：《中国国民党历次全国代表大会及中央全会资料》上册，光明日报出版社1985年版，第639页。 ）将县自治列为训政时期的重要工作。此后国民党中央和国民党各级政府制定了大量关于县自治的法规、制度、条例等，开始了一度颇为热闹的县自治建设，并计划1930年内依照县组织法完成县组织，同时训政人员初期训练完毕；1932年底以前初期调查户口、清丈土地完毕；1933年底各地筹备自治机关完全建立；1934年底以前完成县自治。但事实上这一规划并没有如期实现，实践效果与目标之间有着相当大的差距。 首先看国民党县自治规划的第一步即县组织的建立情况。1929年12月国民政府颁布《县组织法施行法》，规定了各地完成县组织的期限，其中江苏、浙江、山西、河北、广东五省限于1930年6月完成； 宁夏、青海、西康三省限于1930年12月完成；其他各省的完成期限在两者之间，还规定除宁夏等三省外，各地完成县组织的延展期限不得超过两月（注：《东方杂志》第26卷19号。）。1931年各地完成县组织的最后期限到期时，国民政府内政部召开了第一次全国内政会议，会议通过的决议提到，由于“各省展期之后，不能再请展缓，而事实上又因军事灾歉各种关系，难以一蹴而就，转致令出不行，法同虚设”，所以转请国民政府改变原来期限，“另就各省实在情形，分定展限之期”（注：刘振东主编：《县政资料汇编》，中央政治学校研究部发行，第333～334页。），这反映出各地未能按期完成县组织的实际情况。县以下各级自治组织的成立情况也是如此。其中邻的组织由于和乡村居民的固有组织及习惯不相符合，“则罕有组织者，诚以过于着重数目字之整齐，而不顾事实上之情形，法令之规定乃不得不破坏。”（注：政治通讯月刊社编：《县政问题》，政治通讯月刊社1935年版，第39页。）至于区、乡、镇、闾的组织，由于层级过多，造成办事繁难，行政效率低下，各地“依法组织者非常之少”（注：程方：《中国县政概论》，上海书店1992年版，第56页。）。各级民意机关的成立情况也与所规划的相去甚远，当时的国民党学者在回顾这段历史时承认，“民意机关，采直接选举，而民众未经训练，人口未经调查，亦不免陈义过高，故县参议会参议员之选举，各省始终未能举行，而区民大会，乡镇民大会，以全区全乡镇公民出席，直接行使民权，聚数百人或数千人于一堂开会，事实上有不可能。结果法文所规定者，等于一纸空文。”（注：中山文化教育馆编辑：《地方制度改进专刊》，中华书局1943年版，第52页。） 再看县自治事务的完成情况。根据国民党的法规，进行户口调查是建设县自治初期的重要内容，对此各地大都先后举办，但很少按国民党的规定于1932年底完成。据各地政府报告，湖南省于1933年完成，广西省1934年完成，而河北省1934年才开始调查（注：《申报年鉴》（1935），台北文海出版社1966年版，第39页。）。关于土地清丈，国民党规定要于1932年底完成。要达到清丈目的，必须对土地逐块丈量、绘图标记，而且为避免本地清丈人员作弊，必须从外区聘请丈量专家。这一费用十分昂贵，据当时学者估算，要在全国范围内进行大规模的土地清丈至少需要1.5亿元，这对财政困窘的国民政府来说是难以负担的， 因而由各地自筹经费进行。由于缺乏统一规划，直到1935年各地也未进行普遍的土地清丈。国民政府虽屡次命令进行，但“数年来还不是徒托空言”（注：《东方杂志》第31卷14号。）。对于人民四权的使用和训练，国民党的自治法规规定：“中华民国人民，无论男女，在县区域内连续居住一年以上，或有住所两年以上，年满二十岁，经宣誓登记后，为县公民，有出席县民大会、本乡乡民大会、本镇镇民大会、本区区民大会及行使选举、罢免、创制、复决之权。”（注：刘振东主编：《县政资料汇编》，第248页。）由于缺乏可资实行的程序， 而且地方当局多不愿主动对人民进行诱导扶持，因此“法令上尽管尽量给予人民以行使四权的权利，事实上没有实行过一天的四权行使训练。”（注：中山文化教育馆编辑：《地方制度改进专刊》，中华书局1943年版，第47页。）有些地方曾举办过闾邻长和乡镇长选举，但多为地方豪绅甚至地痞流氓所把持，“稍有声望者，不愿充任，而地方无赖子，又多方钻营以求之，故推选之结果，每良才落选，败类获选。”（注：《地方自卫及自治讲议》，第49页。）这样的选举就失去了它本来的意义。其他自治事务如教育、建设、卫生等，由于受经费短缺的制约也步履维艰。
