1933年—1937年抗日战争爆发前，由南京国民政府推动与主持，在全国范围内掀起了一场县政建设运动。当时，在全国各省中积极响应的主要有江苏、广东、河北、山东、浙江、河南、云南、广西、湖南、绥远、贵州等11个省，其中江苏省江宁自治实验县、河北省定县实验县、山东省邹平、菏泽两实验县和浙江省兰溪实验县5 个实验县“各具有特点，最负时誉”。（注：陈柏心：《县政建设实施概论》，桂林文化供应社1943年版，第56页。）但据笔者所知，迄今为止史学界很少有人关注这一问题。本文试图填补这一空白，通过探讨南京国民政府推行县政建设的原因，以期引起史学界同仁对这一问题的注意，并求教于大家。 三十年代的县政建设运动起源于1932年12月召开的第二次全国内政会议。召开这次会议的目的“在完成地方自治，整理匪区善后，奠定国防基础，促进行政效率，统一内务行政”，（注：《县政建设实验区资料汇要》前言，内政部总务司编印，1935年10月。）“尤以县政改善为当今之急务”。（注：史文忠：《中国县政改造》，南京县市行政讲习所，1937年版，第92页。）但因我国“幅员之广，人民之多，习俗之殊，经济文化之差，都市腹地之异，若同一政令普及全国，欲其推行无阻，不稍扦格，洵属不易，特拟就各省适当地点，设立县政建设实验区，以便集中人力财力，就各项事业之需要，权衡缓急轻重，详定计划，实地实验，逐步推进。若是实验区办有成效，其他各区即可依照办理，比附进行。 ”（注：史文忠：《中国县政改造》， 南京县市行政讲习所，1937年版，第92页。）为此，会议召开前，内政部曾派人分赴各省实地考察，为实施县政改革作准备，并在此基础上，草拟了各省设立县政建设实验区的具体方案，即“各省设立县政建设实验区办法”，提交大会讨论通过，由内政部呈奉行政院，经行政院第一一七次会议议决通过，经中央政治会议第三六六次会议议决准予备案。（注：《县政建设实验区资料汇要（上）》，内政部推行县政建设实验区始末记，第2—4页，第1页。）该办法从总纲、组织及权限、经费、 实施的方式与程序等方面对县政建设实验区作了明确而具体的规定。主要内容包括：设立县政建设实验区的目的在“改进地方人民生活，实现地方建设”，要采取“政教富卫”合一的办法，以适当的步骤，“谋农村之复兴”；实验县的范围，“原则上以县为单位”，必要时可“扩充为数县”，并且各省为比较实验的效果和方便观摩，可在风土民情不同的地方，设立两个以上的实验县。各实验县“著有成效后，应及时推广及于他县”；具备下述条件之一即可成为县政建设实验县，即实验区的情形可代表本省一般情形、交通便利、以前办理地方自治较有成绩、地方有领导人才且能出力赞助、实验场所有相当设备；实验县的县政实施程序分两个时期，其一为行政整理时期，主要整理财务、公安、教育等行政，而尤以整饬吏治、涤除积弊为中心工作，其二是地方建设时期，如测量土地、修筑道路、改良农事、提倡合作、添设学校、普及教育等。（注：《县政建设实验区资料汇要（上）》，内政部推行县政建设实验区始末记，第2—4页，第1页。）于是，1933年8月，内政部通令各省，要求在最近期间内依照该办法的规定在省区内选择一县或数县作为推行县政建设的实验区，并报内政部转呈备案。至于在该办法颁布实行前各省已有的类似县政建设实验的组织，也按照该办法的规定，由省政府叙明办理经过及组织情形报内政部备案。（注：《县政建设实验区资料汇要（上）》，内政部推行县政建设实验区始末记，第2—4页，第1页。）据此， 全国共选定20个县作为县政建设的实验县。县政建设运动由此在全国范围内迅速展开。 这一时期南京国民政府不遗余力地推行县政建设，有其深刻的社会历史背景。时人有云：“中国是常在‘天灾、人祸、内忧、外患’的四面楚歌之中，政府受着这种种危难之刺激，深觉民族国家的复兴大业，应从‘庶政’改革入手，而改革庶政的基础，是在于为‘政治骨干’的县政建设”。（注：程方：《中国县政概论》上册，商务印书馆1939年版，第71页。）具体说来，南京国民政府推行县政建设的原因主要有三方面： 第一，加强国民党统治的根基，特别是稳固乡村统治，是南京国民政府推行县政建设的根本原因。 1928年6月， 南京国民政府所辖的国民革命军进克北洋军阀占据的北京，结束了中国长期的军阀统治。同年底，“东北易帜”使得长期陷于分裂状态的中国在形式上趋于统一。根据孙中山先生生前制定的《国民政府建国大纲》的规定，军政时期结束，进入训政时期，以为达到宪政时期的过渡时期。这年8月，国民党召开二届五中全会， 宣布实施“训政”。“训政时期之宗旨，是指导人民从事于革命建设之进行；……先以县为自治之单位，于一县之内，努力于除旧布新，以深植人民权力基本，然后扩而充之，以及于省。如是则所谓自治，始为真正之人民自治，异于委托自治之名，以行其割据之实者；而地方自治已成，则国家组织始臻完密，人民亦可本其地方上之政治训练与闻国政矣。”（注：《国父遗教 建国大纲重要宣言》，制定建国大纲宣言，中国国民党中央宣传部印行。）《国民政府建国大纲》第十八条则明确规定：“县为自治之单位，省立于中央与县之间，以收联络之效。”据此，国民党在训政时期的一项重要工作是由下而上，由县而省，以民治为基础，实行地方自治，稳固统治根基。而县为国民党最低一级行政组织，加强县政建设，是巩固国民党在乡村统治的必然要求。促成这一作法有三种因素，一是国民党对农村重要性认识的加深；二是中国共产党得到农民拥护成燎原之势但对其大规模围攻迭遭失败；三是日本帝国主义侵略的加剧。 我们知道，国民党的统治基础主要是在城市，农村一直是其统治的薄弱环节。从一般意义上说，国民党要稳固在全国的统治地位，首先必须加强对农村的控制。而第一次国共合作破裂后，国民党在农村推行依靠地主阶级的政策，利用他们统治农民、稳定农村，保持传统农村的旧秩序，使农民在大革命时所得利益损失殆尽，引起了农村社会的剧烈动荡。与此相反，中国共产党则采取以社会革命建立农村新政权新秩序的作法，赢得了广大农民的支持与拥护，又迫使国民党重新评估和认识农民的力量与农村的地位，产生了与中国共产党争夺民众和农村基地的思想。1932年蒋介石曾表示，中国历来以农业为立国之本，所赖以增殖财富者，首推农民，国命所托，实在农村，政象的康宁与变乱决定于农民的安乐和农村的安宁与否。
