中图分类号：D693.62 文献标识码：A 文章编号：1000—5315（2000）06—0094—08 地方自治是国民党统治大陆时期所实行的规模宏大的社会政治运动。20世纪40年代，新县制下的地方自治政策，主张以保甲制度来推进地方自治，强调建立地方各级“民意机构”，试图在加强政府对基层控制的同时，发挥“民意机构”的作用，以发展地方事业，维护自身统治。新县制下重庆市地方自治的推行具有代表性，通过考察其实际推行情况，可以帮助我们从社会基层的角度来认识国民政府统治崩溃的部分原因。 一 重庆市为推行新县制下地方自治所作的努力 为了进一步改进保甲制度，确立新县制的基础，重庆市于1939年12月22日，成立了“保甲设计委员会”，公布了该会的组织简则及办事细则。1940年1月12日所填的该会委员的简历表显示， 该会的成员可谓学历高且“年富力强”。重庆市保甲设计委员会由23人组成。除2 人中学毕业，1人商业学校毕业，1人不详外，其余皆为大学以上文化程度，其中曾留学美日英法苏联者达10人之多，占43.5%。其年龄多在30—45岁之间[1]。 重庆市保甲设计委员会会同其他自治研究机构，根据重庆市颁布的“改进保甲，养成人民自治实施程序”等法案，制定了一系列有关推行保甲制度的具体议案，包括《充实各级保甲机关人事案》，《订定区署、镇公所办事细则案》，《重庆市各镇镇公所办事细则》，《订定区镇保甲职员任用办法案》，《召开保民大会案》，《保障保甲人员工作地位案》，《举办现任保甲职员甄别考试案》，《区镇长应定期视察保甲案》，《改善保甲人员经办征募款项案》等等[2]。 重庆市的有关保甲法案使保甲制度不仅局限于编制，而且深入到人事、办事细则、民意机构等各具体方面。一方面，规定以警察机构作为区镇行政及自治的领导机关，严格保甲人员的考试任用制度，加强区镇长对保甲的指导监督等，均体现了上层加强对基层控制的意图。另一方面，重视保甲的地位，发挥保民大会对保甲的监督作用，禁止非公益的征募等，均体现了发挥地方基层民意的初衷。 重庆市还成立了多个自治协会组织，指导推进该市地方自治的实施。这其中包括1941年5月12日成立的“自治法规研究委员会”， 该会的任务为“研究关于市自治法规各种问题并负建议考察之责，所有研究结果应于五个月内制成方案，将省市施行新县制异同之点明确列出送市参议会咨请市政府转呈中央采择施行”[3]。 根据重庆市临时参政会第一次会议的决议成立的“重庆市地方自治促成会”是另一个重要的自治协会组织。该会由市参议会聘请中央及本市对于地方自治素有研究之人士45人组成，其中包括翁文灏、胡子昂、甘乃光、郭沫若、张澜等名人。该会制订的《重庆市地方自治方案》于1940年5月2日通过。该方案要求“明白规定重庆市为地方自治模范区”；将地方各级组织，“全予实现，此项限期，愈短愈佳，最迟不能超过三年；要求中央补助重庆市的自治经费；要求加强地方自治人员的训练；要求迅即召开保民大会”[4]等等。 此外，1943年11月还成立了重庆市地方自治协进会。“该会之建议均送请重庆市临时参议会转请政府采择施行”[5]。 各种自治研究会、协会的成立，有较高地位和素质的会员的参予，使重庆市地方自治的具体法规、方案较其他地区完善。不仅如此，重庆市政府为了“广征各区自治人员对于各该区及全市有关地方自治工作意见与对于政府法令得有充分之认识，以便推行自治业务起见”，决定“随时召开本市自治人员座谈会”[6]， 并要求迅速制定简则公布施行。 1946年11月2日，南京市政府致函重庆市政府， 要求惠寄“有关民选区保甲长单行法令及实施办法以资借镜”，并称“贵市办理是项工作卓著成绩”[7]。 这表明重庆市自治法规的制订推行工作实较同时期其他地区为优。 重庆市区地方自治的推行仍旧遵照《县各级组织纲要》来办理。重庆市的18个区即相当于18个县，其下的编制为镇、保、甲。这与其他县乡的组织结构基本相同。略有不同者即是从上到下确立起了警察机构的领导监管制度，使从上到下的控制力较县乡强。 为了保证新县制在城区的顺利推行，重庆市政府还规定按月派人考察该市各区的地方自治及新县制实施成绩，逐月办理上报[8]。 重庆市自新县制实施以来，一直坚持进行地方自治的竞赛工作。这种竞赛工作实际上是按照四川省颁布的《地方自治工作竞赛实施办法》及《地方自治工作竞赛通则》，并结合该市实际情况来办理的。四川省的有关竞赛规则要求竞赛对象为县与县，区与区，乡与乡，镇与镇，保甲与保甲之间；竞赛项目为各该年度工作计划及工作进度所定之中心工作，包括各种行政及自治工作；考察办法为，“由省政府于每期竞赛之最后一月内派员分赴各县市实地考察拟定分数报由省政府核定，分别酌予奖惩”[9]。四川省其他地区的竞赛工作断断续续地举行， 而重庆市的自治竞赛工作从1942年开始一直持续到1948年，从未中断。从这一点也可以看出重庆市为推行新县制及地方自治所作的努力较其他地区为优。
