关于列强攫夺近代中国海关行政权，人们耳熟能详的是，1854年英、美、法三国驻上海领事趁小刀会起义之机，胁迫上海道台吴健彰接受洋人司税制度之事。然而，有关研究认为，此事可以进一步溯源于第一次鸦片战争后。英国通过不平等条约迫使清政府在接受协定关税的同时接受领事报关制度，首开领事干涉海关行政之渐。一种颇具影响的观点是，外国领事在推行领事报关的过程中，一方面纵容包庇外商大肆走私，一方面又指责中国海关官员贪污腐化，纳贿私放，结果使清政府的关税征收制度彻底瓦解，“这就形成一种局势，除非由外国人缉私征税，海关便无从征税”（注：严中平：《帝国主义对华侵略的历史评价问题还需要讨论》，经君健编《严中平文集》，中国社会科学出版社，1996年，324-325页。），从而迫使清政府在第二次鸦片战争中不得不接受洋人帮办税务。但是，这一观点在揭露帝国主义侵略的同时，却不免令人产生一个疑问：既然外商走私逃税比正常付税获利更大，那么以攫取最大利润为目标的列强何必迫使清政府整顿海关，增加税收？这似乎不符合侵略者的强盗逻辑。 因此，要深入揭示近代中国海关行政权旁落的真实内涵，尚须从中外贸易由早年自主的闭关体制向后来受外国控制的自由贸易体制的转型入手，阐释海关运作变迁的机制。对英国与清政府围绕建立通商口岸贸易“法治”在海关缉私和关政问题上彼此的政策取向作细致的探索，正是本文的主旨所在。 一 自由贸易原则与英国的协助缉私 19世纪中叶是英国积极推行自由贸易原则的时代。由于拥有世界上最雄厚的资本主义生产力，英国迫切需要开辟海外市场，因此打破各国间的关税壁垒，实现“公平竞争”的自由贸易，是最符合英国长远利益的。 第一次鸦片战争使英国得以在侵犯中国主权的基础上把自由贸易原则强加于中国。“五口通商”、“废除公行”和“协定关税”等不平等条约规定，迫使中国开放市场，并且把这个市场置于自由交易和不能制造关税壁垒的法制格局下。 要将这套法制落到实处，中国海关的操作就必须与之配套，从而使自由贸易的“法制”变成“法治”。为此，早在战争期间，英国外交大臣巴麦尊(Viscount Palmerston)就曾考虑让清政府在英国占领下的香港设立海关，征收各国来华货物的关税，认为如果这样，“中国海关驻香港的官员将不像其他口岸的中国官员们那样，试图征收过高的和非法的捐税。”（注：《巴麦尊子爵致璞鼎查爵士（从男爵）函》，1841年5月31日，《英国档案有关鸦片战争资料选译》下册，胡滨译，中华书局，1993年，905页。）然而战后的条约中，这一设想变成了“领事报关制度”，其程序是：英国商船入口后，限一日内将船牌、舱口单和报关单交给领事，由领事向海关报关，再由海关验货征税；商船离口时，也由领事凭海关的完税单发还船牌，准予放行。这样，领事虽不参与海关的验货和征税，但掌握了船货的信息，海关若苛征滥索，他可即时发现，进行干涉（注：1843年2月6日璞鼎查致阿伯丁第7号函，附件第19号，璞鼎查致马礼逊函，英国外交部档案228/23，转引自〔英〕莱特《中国关税沿革史》，姚曾译，商务印书馆，1963年，88页。）。 与此相应，条约还制定了各种违规和走私行为的罚则，并将这种处罚置于双边协定的框架下。于是英国领事在闭关时代的保商制取消后，成为来华英国商人的“保人”，因而有协助缉私的义务——“将凡系英国在各港口来往贸易之商人，加意约束，四面查察，以杜弊端。倘访闻有偷漏走私之案，该管事官即时通报中华地方官，以便本地方官捉拿。”（注：《五口通商章程附粘善后条款》，1843年10月8日，王铁崖主编《中外旧约章汇编》1册，三联书店，1957年，37页。）这些规定似乎显示了英国意图维护中国的关税收入，其实却是为英国的长远利益而考虑的。因为，自由贸易必须建立在有法治保障的“公平”基础上，只有在关税征收上一视同仁，没有偏袒，才可使自由竞争有序地进行。 然而，英国企图建立法治秩序的设想，自始就与它从事对华鸦片贸易的直接利益相矛盾。鸦片贸易是英国掠夺中国财富的重要手段，但由于中国的禁令，只能通过走私渠道输入。为了不让非法的鸦片贸易扰乱贸易秩序，在第一次鸦片战争中，巴麦尊曾希望诱导清政府将鸦片贸易合法化，但又不愿使英国政府背上向中国强卖毒品的恶名，表示“女王陛下政府对于这件事情不提出任何要求，因为他们没有权利这样做。中国政府完全有权禁止输入鸦片，如果它愿意的话”。由于清政府没有同意弛禁，因此五口通商后，鸦片贸易仍属非法，像巴麦尊所言，“从事一项违禁贸易的英国臣民必须承担这样做的后果”，即贩运者责任自负。（注：《巴麦尊子爵致璞鼎查爵士（从男爵）函》，1841年5月31日，《英国档案有关鸦片战争资料选译》下册，906页。） 基于上述情况，领事们要建立通商口岸贸易的法治，首先必须处理鸦片贸易问题。当广州作为第一个口岸开放后，领事李太郭(G.T.Lay)先后在1843年7月31日和8月10日两次要求英国军舰查扣所有停泊在黄埔及珠江内不按章报关的英船，并监视过往船只，取缔鸦片烟船。1845年4月，领事马额峨(F.C.MacGregor)也下令驱逐珠江上泊在合法贸易船只附近的鸦片烟船。然而，商务总监督璞鼎查(Sir H.Pottinger)自始就反对动用军舰协助缉私。他于1843年8月19日指示，让英国承担防止在珠江走私的任务是“不可能的”。英军司令旋即下令英舰停止缉查行动，“他认为此事是中国捕快的事”（注：Consul Parkes to Sir J.Bowring,Canton Consulate,Hong Kong,July 9,1857,"Return toAddress of the House of Lords:Smuggling in China",dated Dec.3,1857,Foreign Office Confidential Prints（以下简称FOCP），No.686,p.6。按：这份英国外交部机密文书是外交部向上院提交的报告书，汇编了1843年至1857年间英国驻华使领及其与外交部之间就有关中国走私和海关问题的通讯、报告。现藏英国牛津大学图书馆。）。结果，领事与鸦片贩子间达成默契，鸦片烟船在口岸之外另辟锚地，在广州是金星门，在上海是吴淞口，这样在地理上把非法贸易与合法贸易分开，领事对这些口岸外面的烟船锚地视而不见。
