乡镇企业快速发展导致我国农村地区环境恶化，由于在环境问题上存在着“市场失灵”，乡镇企业没有环境保护的内在冲动力，因此，环境保护是当地政府的重要职责。然而，在我国现阶段，政府尤其是乡镇政府又担负着促进经济增长的职责。这样，乡镇政府的角色是双重的：既要保护当地环境，又要促进当地的经济增长。而在我国现有的政治经济体制和环境考核制度下，乡镇政府不能有效地协调两者的关系。乡镇政府官员为追求当地的财政收入和自身的政绩，存在着一种促进经济增长的内在冲动，因而乡镇政府和当地企业之间存在着利益上的一致性。乡镇政府对企业污染行为的限制就意味着自身利益的减少，因而也就难以积极地对地方企业的污染行为采取有效的干预措施。正是以上原因，才导致许多乡镇企业发达地区经济增长和生态环境失衡，即一方面经济增长很快，另一方面生态环境却急剧恶化。 如何才能使乡镇政府兼顾经济和环境，即在促进当地乡镇企业发展的同时，又承担起环境保护的重任？本文试图构造这样一个机制，将乡镇政府促进经济增长的冲动限制在一个外边界内。 一、经济增长的外边界：环境容量 要使乡镇政府做到经济增长和环境保护兼顾，需要引入环境容量这一概念。环境容量是环境资源的一种，是环境所具有的净化和容纳污染物的能力，即环境的承载力，这里的“环境”指的是水和大气、植物、土壤等。它们能通过稀释、降解、沉淀吸咐、生化反应等多种方式对污染物进行分解，使之不产生危害。但环境的这种能力是有限度的，超过这一限度，将造成环境质量的下降，甚至导致环境上述功能的完全丧失和环境质量的急剧恶化。 环境容量概念的引入对于兼顾经济增长和环境保护之所以重要，一方面是因为我国是一个发展中国家，经济增长是我们最迫切的任务，在技术水平普遍较低的情况下，不可能采用发达国家那样高的环境标准，因为这样不仅会影响经济增长，从而影响治理环境的能力，而且不为广大农民所接受，从而导致环保法规难以实施，成为一纸空文。“贫穷是最大的污染源”，发展中国家通过经济增长来改善农民生产水平是有利于环境保护的。而且环境容量作为一种有价值的资源如果不加以充分利用也是一种浪费。另一方面由于环境恶化所导致的后果具有很大的不可逆性和滞后性，“先发展、后治理”，不论从经济效益还是从社会效益、环境效益角度看都是得不偿失的，因而不能只顾经济增长，忽视环境保护。而不破坏环境的经济增长就是在环境容量许可范围内的增长，环境容量就是经济增长的外边界。 经济增长的外边界是环境容量，而设定这一外边界的主体应是中央政府。笔者认为，中央政府较有可能从全局、长远发展的角度来认识经济增长和环境保护的关系，并做到两者兼顾。这是因为：①区域的环境污染有外部性，一项从某一区域来说收益较大的经济活动，如果从更大范围看也许是得不偿失的。如在河流上游地区建一造纸厂，使上游地区就业增加，收入水平提高，增加了上游地区农民的福利。但造纸厂的污水直接排入河中却使下游地区农民的生产和生活受到严重的影响，减少了福利，而且下游地区农民所减少的福利可能大于上游地区农民所增加的福利。在这种情况下，上游地区的政府不会干预造纸厂的生产，而中央政府却有动力干预这一从全局看得不偿失的活动。②乡镇企业的发展，其受益主体主要在地方，对中央财政的贡献不大。③从世界范围看，一国的环境恶化会影响到它国，在环境问题上中央政府有来自国际社会的压力。为了维护我国的国际形象，从而给我国的经济发展创造一个良好的国际经济、政治环境，中央政府能比地方政府更主动地承担起环境保护的职责。 中央政府将环境容量作为一个外边界来制约乡镇政府的经济增长冲动，使之兼顾经济增长和环境保护，这首先是通过以环境容量为目标的考核制度将环境容量产权在乡镇政府层面上界定清楚来实现的。 二、环境容量产权在乡镇政府层面上的界定 笔者认为，从产权经济学角度分析，乡镇过度经济增长导致环境污染所隐含的恰恰是环境容量的产权界定不清，拥有环境容量终极所有权的农民（包括当代和后代）的利益由于这种过度增长所造成的外部性而受损。在产权关系不清的情况下利用资源，结果总会有某个人或某些人因这些外部效应而得益或受损。在经济增长和环境保护没有兼顾的情况下，得益的是少数乡镇政府官员（因为他们获得了更多的“政绩”）和企业经济者（因为他获得了更多的利润），而多数农村居民的长远利益却由于生态环境的恶化而受损。因此，本文着眼于环境容量产权的界定来构造经济增长和环境保护兼顾的机制。环境容量的终极所有权属于农民，中央政府是环境容量终极所有权的代理者，由于上文所论述的理由，中央政府是能胜任这一角色的。而乡镇政府拥有环境容量初始使用权。按科斯的产权理论，在存在交易费用的情况下，产权的界定要依据社会成本最小原则（科斯，1994）。本文将环境容量的初始使用权界定在乡镇政府一方而非企业一方符合该原则，因为乡镇政府是当地环境保护的主体，它拥有环境容量初始使用权并从中获得使用收益，所以有足够的激励去监督排污企业，其行为角色与企业理论中拥有剩余索取权的委托者类似（张维迎，1995）。
