改革开放以来，乡镇企业异军突起，一大批乡镇企业集团得到了迅速发展。目前，乡镇企业发展面临一系列问题，特别是在产权制度、治理机制、组织管理体制等方面，存在许多不尽如人意之处，非常不利于其进一步健康发展。要在今后激烈的国内外市场上保持和强化竞争优势，进而成为21世纪具有国际竞争力的大企业，乡镇企业集团必须高度重视体制建设。 一、乡镇企业集团体制建设存在的主要问题 乡镇企业集团是在改革开放后取得迅速发展的，从一开始，乡镇企业就因其贴近市场、机制灵活赢得了市场。进入90年代以来，一些企业集团从工厂制向公司制迅速转变，进入国家120 家试点企业集团行列的3家乡镇企业集团正按照有关文件要求（注：1997 年国务院批转了国家计委、国家经贸委、国家体改委《关于深化大型企业集团试点工作的意见》，明确国家试点企业集团由过去的57家增加到120家，万向集团、 万杰集团、红豆集团三家乡镇企业集团第一次进入“国家队”。国家经贸委企改[1998]520 号文件《关于国家大型企业集团公司制定试点方案有关问题的通知》，要求各试点企业集团制定有关发展战略与现代企业制度建设的试点方案。），理顺内部产权关系，建立以资本为主要纽带的母子公司体制。但同时应当看到，不少集团是在公司制度尚未确立时出现的，在公司治理结构、集团公司功能建设、母子公司关系等方面也很不规范，缺乏合理的组织基础和法律基础。 首先，缺乏一套科学的决策与监督执行体系。从股本结构及股权行使方式方面看，我国乡镇企业集团的母公司（集团公司）大多数没有经过公司制改造，有些尽管进行了公司化改造，但产权行使主体的责权利并未很好地结合在一起，产权不明晰、“所有者缺位”的弊端没有得到根本解决。从董事会的构成和运作看，集团公司的董事会成员绝大多数是本公司的经理人员（内部人）。董事会普遍缺乏一些辅助机构，如财务审计委员会、报酬与提名委员会等。有一些企业集团虽然在董事会下设立了投资委员会、审计委员会等机构，但投资委员会的作用很有限，在很大程度上是一个专家议事机构；审计委员会几乎全由内部人组成，是集团公司审计子公司等成员企业的机构，对集团公司的高层经理很难起到有效的监督作用。因此，整体而言，乡镇企业集团产权不清晰、出资人不明确的问题没有得到根本解决，“内部人控制”的现象比较突出（注：参见卢文1998。另据笔者调查，也证实了这一点，出于可理解的原因，恕不公开有关集团的名称。）。应当看到，随着改制力度的加大，乡镇企业的所有权与经营权的分离将更加彻底。如果不建立有效的权力制衡机制，经营者的专断、渎职等行为就难以避免。要解决这类问题，仅靠经营者提高个人素质和觉悟、加强道德修养是不够的，必须改变目前企业发展过分依赖个人、因一人而兴衰的局面，高度重视企业内部的制度建设和机制转换。 其中， 建立权力有效制衡的公司法人治理结构对于企业经营和发展具有决定性的意义，对于企业家自身的健康成长，也非常必要。 其次，集团公司功能不健全，难以发挥在整个集团中的核心作用。乡镇企业从其诞生之日起就注意市场开拓，营销方式也灵活多样，但随着企业规模的扩大，特别是市场形势的变化，从卖方市场向买方市场转变，不少乡镇企业集团并没有及时调整营销战略，营销网络建设比较滞后，营销方式单调陈旧，不适应企业进一步发展和市场形势变化的需要。同时，企业的技术进步与创新功能普遍偏弱，难以适应科技进步加速和产品结构升级换代的要求。在资本经营功能、金融功能等方面，乡镇企业集团更是比较薄弱，不少企业几乎是一个空白。由于集团公司的功能不健全、不完善，制定和实施统一规划的能力很弱，形不成战略规划中心、决策中心、投融资中心，不少企业集团的战略管理能力较弱，缺乏制定、实施中长期战略规划的能力，陷于日常经营活动之中，难以有效协调成员企业的活动，集团内部盲目投资、乱上项目的现象比较突出。企业集团的财务控制普遍局限于报表统计、会计审计等日常活动，起不到当家理财的“大财务”的作用。 第三，集团公司与成员企业的集分权关系有待进一步完善。从集团公司与成员企业的关系即母子公司关系看，主要问题表现在：一是一些集团仍然沿用过去的工厂式管理办法，用管理单个企业的方式简单套用到管理集团，过分强调权力集中，集团公司对子公司的生产经营活动统得过死，不利于发挥子公司的积极性；二是一些集团实行多级法人、层层分权的体制，形成多个投资中心，分权过度，集团公司对子公司的重大经营活动，该管的没管住、没管好，集团公司与成员企业之间、成员企业相互之间争利、成为竞争对手的现象突出，整个集团没有形成合力，统一面向市场。目前，很多乡镇企业积极开展并购和资产重组活动，企业规模迅速增大，子公司迅速增多，特别是通过实施多元化经营战略，进入的产业也日渐增多。这就要求改变过去管理单个工厂、单个产业的管理方式，调整组织管理体制，建立与集团发展相适应的管理体制，理顺产业链条，提高管理效率。总之，尽管一些乡镇企业集团进行了初步的公司制改造，初步建立了母子公司体制，明确了产权，但主要由于股权行使方式不合理，董事会功能不健全，公司法人治理结构在很大程度上并没有发挥出权力制衡作用，普遍出现了“一言堂”、内部人控制现象，权责严重失衡，经营风险很大。同时，由于集团公司功能薄弱，集团公司与成员企业的集分权关系没有处理好，不能对整个集团的战略规划统一负责，起不到投资中心的作用，无法有效协调成员企业的经营活动，普遍“集而不团”，缺乏合力。企业的进一步发展，迫切要求清除这些体制方面的障碍。
