一、从财政审计的独立性看审计体制改革的必要性 1.审计机关的领导体制方面。我国的审计管理领导体制实行双重领导体制。这种领导体制在对同级财政的审计监督上，往往不可避免地产生局限性，如审计的深度和力度不够、揭露表层问题多、触及深层次问题少、审查支出比重大而收入比重小。在一些比较敏感的问题上往往很难把握，在如何摆正监督与服务、纠正与处罚、对本级政府负责与对上级审计机关负责等关系上也很难处理。对一些政府行为，往往不予处罚或无法处罚。在向人大作审计工作报告时，也不得不尽可能避开一些可能引起质询或对政府行为有异议的问题。 2.审计的内容与程序方面。按照本级审的一般原则，对预算执行情况应进行全程审计监督。但目前财政部门编制的预算一经人代会通过，就具有了法律效力，审计机关对此就不能发表任何意见。在具体操作上，一般是对年度预算执行结果的审计。在时间安排上，多是在人代会以后。财政预算执行情况已向人代会作过报告并获人大法定程序的通过，审计机关再对预算执行情况进行审计就显得有些别扭，造成审计监督程序上的颠倒：理论上的“事中审计”变成了实践中的“事后审计”。 二、从地方保护主义的危害看审计体制改革的必要性 由于地方审计机关隶属本级政府，本级党政领导掌握审计机关负责人的升降去留，加之审计机关后勤保障及外部环境营造要靠当地政府，审计机关不得不为地方政府谋利益。 地方保护主义的危害表现为以下几个方面：1.阻碍和干扰了审计的正常工作，致使审计工作时常陷入两难境地：一方面要查处被审计单位的违规违纪问题，另一方面还要维护地方利益。2.损害了国家审计的对象。地方保护主义放纵了被审计单位的违规违纪行为，致使一些被审计单位屡犯不止。 三、从财政预算执行情况审计的不全面性看审计体制改革的必要性 各级政府编制的预算中包括中央税收入和地方税收入。县级审计机关受审计管理权限的约束，对国税部门的税收征管工作不能实施监督。《审计法》一方面赋予了地方审计机关审计同级预算执行情况的权力，另一方面又对审计权力进行限制，形成了一种非全面审计模式。受审计管辖权的限制，地方审计机关不能审计国家税务机关，但国家税务机关征收的税款主要是共享税，县级财政收入中共享税一般占20～30％。地方审计机关只审计地方税收，而不审计国家税收的财政审计是很不全面的。地方税与共享税出自同一征收范围，两者在本质上没有任何区别，是被“外化”了的地方税收。这部分“外化”了的地方税收，长期游离于审计监督之外。 我们从《1999至2003年审计工作发展纲要》中可以看出：省级国税部门两年审计一次，地市级国税部门5年至少审计一次，县级国税部门5年审计一次。这与地方税收年年审，形成鲜明对照，人为地形成了审计监督的畸轻畸重现象。这是地方审计机关无法解决的一个突出问题。 四、新型审计模式的构建设想 在具体操作上，可分两步走： 第一步，对省以下的审计管理体制进行大的改革，实行垂直领导体制，撤销非省会城市和中心城市以外的中小城市及县区的审计机关，按大的区域划分为若干个审计管辖区，成立相应派出机构。这些派出机构规格要高，不宜多设，根据各省实际，少则设5～6个，多则设8～10个，与行政区划不重叠。这样，审计工作就可不受地方政府的干预，工作起来也比较超脱。 第二步，可否设想将国家审计机关由国务院领导改为人大领导，即立法型的审计模式，以加强对国家财政的审计监督，同时省级审计机关也隶属于省级人大。这样对财政预算执行的审计监督可与人大的监督更好地衔接起来，审计结果报告可径报人大，直接对人大负责。
