田赋整理是1927到1937年南京国民政府复兴农村的重要措施之一，是其土地政策的重要内容。目前学术界对该问题的研究较少，而且大多侧重指谪田赋的苛繁，对南京国民政府接收的田赋历史遗产、田赋整理过程和失败原因没有给予足够的重视和分析，本文拟对此作初步探讨。 一 田赋是以土地的纯收入为税源，而课之于土地永续收益人的一种租税，即土地税。近代，尤其是民国以来，我国田赋弊窦丛生，南京国民政府所接收的田赋遗产是一个真正的乱摊子。下面撮要略述一二，以窥其一斑。 地籍紊乱，课失所凭。田赋征收对象是土地，须有地籍册为根据。但近代以来战乱频仍，粮册大半散佚，官府无征收底册，田赋征收反赖书吏私抄之底本，厄误错漏极多，亩额不清，户名不实。于是造成田多赋少或田少赋多，甚至有田无赋或无田有赋等种种不合理现象。 官吏专擅贪污，征收制度恶劣。民国时期田赋经征处为县一级田赋征收机关，内设正副主任各一人，房书柜书数人；外有里书（或称册书、社书等，主要职责为保管地籍册、登记土地买卖、编制土地清册并兼管催征）、粮警和催差。因缺乏监督，田赋征收主任侵吞赋款习以为常。负责征收的员役有薪者较少，且薄不养生，主要是无薪“白役”，于是他们挖空心思，通过浮收中饱和勒索等种种方式，下掠于民，上欺于官，侵吞肥私。尽管近代以来田赋征收方式由包征趋向官征，但包征制仍广泛存在。包征即指县府预定田赋数额，由粮胥或士绅认额承领，于是包税人伙同催差粮警和里书鱼肉乡里，病民尤深。即使以官征即自封投柜而言，因路远费大，小农纳赋往往仍托里书或地保代纳，于是赋虽几分几厘，而非一元二元莫结。 科则失准，负担不均。以人而言，土绅所有之上等土地大半无税，或所课不多；而小农零星土地粮税反而苛重。而且富户大族恃势逃避，以免赋免捐为当然；而小农却分厘必完，不得滞欠。以地而言，田赋理论上按土地质量分三等九级课税，但实际上往往土地生产能力不同而赋同，或生产能力相同而赋不同。此外亩法歧异，币制混乱，不仅加重了省县之间税负不均，而且造成田赋征收过程中弊端丛生。 额征不足，地方截留。我国田赋应征数额各说不一，或谓“至少三万万元之谱”，（注：万国鼎：《中国田赋鸟瞰及其改革前途》，《地政月刊》第4卷2、3期合刊。）或谓土地清丈后“可望达二十万万元。”（注：郭德宏：《南京政府时期国民党的土地政策与实践》，《近代史研究》1991年第5期。）但民国二、三年田赋预算只有八、 九千万元，1916年后也不过9700万左右。（注：刘世仁：《中国田赋问题》，（台）文海出版社，1971年再版，第48页。）而且自从太平天国起义田赋被地方截留移作军费起，各省田赋一直不能全额解库。辛亥革命后田赋名义上仍归中央所有，但实际已基本上为地方所控制。 正税附加繁重，摊派预征猖獗。近代尤其是民国以来我国田赋渐重，“自民元到民十七，则田赋正税率增加1.393倍。 ”（注：徐羽冰：《中国田赋之考察》，《东方杂志》第31卷第10号。）而某些省区比例还要高于此数。不仅田赋正税繁重，而且田赋附加也日益泛滥。近代田赋附加始于1865年四川的按粮津贴，其后各种名目的附加日渐增多。民国初年北洋政府曾将附加并入正税，不久附加又起，但相比较而言，北洋政府时期的田赋附加名目尚少，税额还较轻。比附加害民更深的是临时摊派，摊派按亩或地丁征收，实际上就是变相的田赋。摊派种类繁多，尤其是临时军事摊派，无预定时间和数目，只要军阀需要就可随时征收，任其诛求。此外农民还要承受预征之害，田赋预征始于1918年，其后几乎全国各省田赋都不同程度地被军阀或地方政府预征。 南京政府时期，上述田赋种种弊端非但没有改变，某些方面反而变本加厉。首先，田赋正税附加增加迅速。无锡田赋每亩1902 年不超过0.40元，（注：章有义：《中国近代农业史资料》，第三辑， 三联书店，1957年版，第12、30、31、16、19、68、35、34、37、55、60页。）1915年每亩0.627元，1926年为0.936元，1933年则增至1.182元。 （注：徐羽冰：《中国田赋之考察》，《东方杂志》第31卷第10号。）江都县“二十二年第一期地价税较之民六七年间价目已超过4.5倍以上。 ”（注：汤一南：《江都田赋及其最近清赋风潮》，第4663页。见萧铮主编《民国二十年代中国大陆土地问题资料》，（台）成文出版社，1977年版。（下引李场毅、张德先书均出自该资料，不再另注。）1928年以前“四川地丁每两只一元六角，”而1933年则“每两二十元是很普遍的，”同时期河南地丁由每两的5元增至15元。 （注：章有义：《中国近代农业史资料》，第三辑，三联书店，1957年版，第12、30、31、16 、19、68、35、34、37、55、60页。）烟台1928年地丁每两“三元有零”，而1930年则陡增至“三十六元有余了。”（注：章有义：《中国近代农业史资料》，第三辑，三联书店，1957年版，第12、30、31、16、19、68、35、34、37、55、60页。）1931年裁厘后，各省附加迅速增多，据1933年到1934年调查，江苏田赋附加达105种，浙江达73种， 全国共673种。（注：章有义：《中国近代农业史资料》，第三辑， 三联书店，1957年版，第12、30、31、16、19、68、35、34、37、55、60页。）田赋附加不仅名目繁多，而且税率也高得惊人。一般而言，田赋附加均超过正税，有的地区甚至超过几倍乃至几十倍，例如江苏如皋附加超过正税18倍，海门则超过26倍。（注：杨荫溥：《民国财政史》，中国财经出版社，1985年版，第94页。）不仅附加大多超过正税，税负也明显加重。南通每两每石附加1927年为11.07元，1932年则增至23.97元。（注：章有义：《中国近代农业史资料》，第三辑，三联书店，1957年版，第12、30、31、16、19、68、35、34、37、55、60页。）宜兴县1927年以前田赋附加为3.65元，而1928年一年就骤增至11.14 元。（注：杨荫溥：《民国财政史》，中国财经出版社，1985年版，第94页。）其次，摊派和预征发展到了极点。1929、1930两年全国1941个县中823 县有军事摊派，在某些地区摊派额超过田赋正税倍数实难让人想象，1930年4到10月河南东部和中部战区摊派竟超过正税40倍。 （注：章有义：《中国近代农业史资料》，第三辑，三联书店，1957年版，第12、30、31、16、19、68、35、34、37、55、60页。）田赋预征也愈演愈烈，南京政府时期冀、晋、鲁、闽、湘、粤、豫、皖、陕、川等省田赋都被预征过，其中尤以四川为烈，川陕防区内有的地区甚至连二十一世纪田赋都预征了若干年。最后，田赋疲收积欠严重。田赋实收“多者不出九成五，普通仅六七成，少者或不足四成。”（注：万国鼎：《中国田赋鸟瞰及其改革前途》，《地政月刊》第4卷2、3期合刊。 ）浙江和安徽额征数约为1000万和617万，但1932年只分别约实收600万和 370万。（注：张淼：《田赋与地方财政》，《地政月刊》第4卷2、3期合刊。 ）1927年到1931年江苏积欠达745万元，1927到1930年浙江积欠达697万元。（注：陈登元：《中国田赋史》，上海书店，1984年再版，第246页。 ）田赋的种种弊端造成了严重的后果，苛繁的田赋占去了农民收入的相当份额，赋税占土地纯收入一般均在20%以上。江西澧县、安乡两县“各项赋税支出，占收入之百分之三十五”，（注：章有义：《中国近代农业史资料》，第三辑，三联书店，1957年版，第12、30、31、16、19、68、35、34、37、55、60页。）四川崇庆，江苏苏、锡、常等县田赋正附税均占土地总收益50%左右，（注：章有义：《中国近代农业史资料》，第三辑，三联书店，1957年版，第12、30、31、16、19、68、35、34、37、55、60页。）剔除生产成本后，农民所得或所剩无几，或入不敷出。田赋和苛捐杂税摧残了农民的生产能力，促使小农破产，不堪重负的小农甚至小地主相率弃地而逃。因地主转嫁赋税，地租上涨，佃农负担加重，佃农与地主矛盾遂趋尖锐。三十年代农村破产，社会各界普遍认为田赋的苛繁是重要原因之一，田赋整理成为南京政府面临的急待解决的迫切问题，当权者也表示出极大的忧虑。蒋介石从财政的角度出发，认为“土地整理是我们国计民生的一个生死关键。”（注：郭德宏：《南京政府时期国民党的土地政策与实践》，《近代史研究》1991年第5 期。）孔祥熙则说“若不急图整理田赋，则非特影响省库收入，即于人民负担亦无由减轻，而恢复农村之障碍力，更无由剔除矣。”（注：任树椿：《中国田赋之沿革及整理之方案》，《东方杂志》第31卷14号。）为此南京政府制定了相应的政策和措施，对田赋进行了整理。
