为巩固国家政权，南京国民政府在建立之初即进行财政的管理与改革。在近10年的时间里，形成了以关税、盐税和统税三税为核心的税收体系，而关税收入又于三税收入中高居首位。本文拟就南京国民政府整理改革关税的经过、意义以及关税的性质进行探讨，以请教于方家。 一、南京国民政府关税自主的经过 鸦片战争以后，帝国主义列强通过不平等条约，将中国关税税率协定为值百抽五，子口税税率为值百抽二点五。协定关税率和海关自主权的丧失，有利于列强掠夺中国的工业原料和向中国倾销商品，严重破坏了中国的民族市场，摧残了中国的民族经济，同时也大大削弱了中国政府的财政收入。 南京国民政府为了摆脱协定关税的束缚，增加财政收入，巩固其统治，于1927年7月20 日发表了“关税自主”的布告（注：《关税自主之经过》，第7—8页，载江恒源《中国关税史料》，中华书局1931年2 月版。），宣告于9月1日裁撤厘金，实现关税自主，并组织国定税则委员会，以示决心。1928年7月7日，南京国民政府发表《修约宣言》，宣称：“（一）中华民国与各国间条约已届期满，当然废除，另订新约；（二）其尚未满期者，国民政府即以相当之手续解除而重订立；（三）其条约已期满而新约尚未订立者，应由国民政府另订适当临时办法，处理一切。”（注：秦孝仪主编：《革命文献》第72辑，台北1977年9月版，第294～295页。）同年7月， 南京国民政府外交部部长王正廷照会各列强驻华公使，要求进行废止旧约、重订新约的外交谈判，但遭到驻华外交使团的阻挠。对此，南京国民政府指出，“此次国府对废约态度极为坚决，非达到不可”，“若各国对此不了解，乃以种种方法阻挠，则国府为达其目的计，已另有办法”。（注：《申报》，1928年 7月19日。）此后，又针对个别国家，表示“虽致绝交亦所不惜”。（注：《申报》，1928年7月27日。）接着， 南京国民政府寻求同列强的个别谈判，想方设法寻找解决问题的突破口。美国出于种种考虑，率先同意与中国订立新约。1928年7月25日， 《整理中美两国关税关系之条约》在北平签订。该约规定，以往对于剥夺中国关税自主的一切条款都应立即作废，而应适用国家关税完全自主的原则。中美新约对南京国民政府是一个鼓舞，而对其他列强却是一个极大的震动（注：《东方杂志》第25卷第16号，第5页。）。不久，南京国民政府相继同德国、挪威、比利时、 意大利、丹麦、葡萄牙、荷兰、瑞典、英国、法国、西班牙等国签订了关税新约。这些条约有两个共同特点：其一，都承认中国应适用“国家关税完全自主之原则”；其二，均要求保持“应与其他国享受之待遇无区别”的最惠国待遇（注：参见江恒源《中国关税史料》所载《关税自主之经过》。）。根据最惠国待遇，如果有一国不承认关税自主，则其他享有最惠国待遇的国家也可不承认，因此，直到1930年5月6日《中日关税协定》签订后，南京国民政府谋求关税自主权的努力才算真正有了收获。但由于《中日关税协定》的附件中有三年内不能增加某些既定税率的规定，所以，1931年的国定税则还是不能完全自主。直到1933年《中日关税协定》三年期满后，南京国民政府又公布了1933年的国定税则，至此才真正取得了关税自主权。 关税自主是整理与改革关税的前提，南京国民政府谋求关税自主权有其历史必然性和可能性。 首先，严重的财政困难是南京国民政府争取关税自主权、进行关税整理与改革的直接动因。关税作为近代中国财政的最主要来源而为列强所控制，南京国民政府“为巩固它的政治军事地位，不得不付出重大代价，因此迫切需用巨款。关税收入在偿还外债之后剩下的余款，自然是政府所急于得到的”（注：[美]扬格：《一九二七至一九三七年中国财政经济情况》，中国社会科学出版社1981年版，第43页。）。如果能够掌握自主关税，那当然更是其意中的想法。 其次，南京国民政府争取关税自主权，既是当时国内革命形势发展的需要，又是其阶级意志的体现。辛亥革命以后，随着中国民族资本主义的进一步发展，近代国货运动兴起并得到社会各阶层的关注，到20年代这一运动已具有了全国性规模，关税自主的呼声随之日益高涨。北洋政府在全国人民的压力和自身财政危机的背景里，曾多次对外交涉，要求修改关税税则，争取关税自主。1924年中国国民党一大宣言指出：“一切不平等条约……皆当取消，重订双方平等互尊主权之条约。”（注：荣孟源主编：《中国国民党历次全国代表大会及中央全会资料》（下），光明出版社1985年10月版，第902页。 ）武汉国民政府针对当时的北京关税会议指出：“说到关税问题，只有完全无条件的关税自主才能应付中国政治的经济的需要，同时列强……也应当顺应中国国民普遍的一致要求，把关税自主权完全交还。”（注：《关税自主之经过》，第7—8页，载江恒源《中国关税史料》，中华书局1931年2月版。）1927年2月19日，武汉国民政府在人民支持下，无条件地收回了汉口、九江两地英租界。这大大地鼓舞了中国人民，沉重打击了帝国主义。在这种形势下，南京国民政府要求废约和收回关税自主权是顺理成章的。而对于帝国主义列强而言，为维护其在华根本利益，在适当时机作出一定让步也是可能的。 第三，国内政治局势的相对稳定是南京国民政府要求关税自主权的一个重要砝码。1928年6月，南京国民政府的军队北伐， 打败北洋军阀，同年12月东北易帜，全国取得了形式上的统一。也就是在这一年里，关税自主问题有了重大转机。 二、南京国民政府“国定税则”的制订 中国关税税则自南京条约以后，一直是协定税则，实质上是列强强加给中国的片面税则，中国政府不能自由修订。据协定关税，中国关税实行的是单一税制，规定了值百抽五的固定税率。其后虽经过几次修订，但都没有超过这一固定税率。相反，随着时间的推移，贸易的变迁，关税税率实际上已经达不到这一定率的标准了。南京国民政府为谋求自主关税，于1928年“设立国定税则委员会，专司其事，将历年施行之进出口税则，统筹修订”（注：秦孝仪主编：《革命文献》第73辑，台北1977年9月版， 第188页。）。
