一 大蒙古国时期（公元1206—1259年），由蒙古贵族，包括“后妃、宗王、亲戚、大臣、将帅、百执事及四方朝附者”（注：《元文类》卷四一《经世大典序录·朝会》，商务印书馆《国学基本丛书》本。）参加的忽里台（又译“大朝会”）是议决国家大事的最高形式。推选大汗、出征外国、发布法令、向诸王和功臣分封领地与臣民等事务都必须在忽里台上议决。如1229年的忽里台上窝阔台被立为大汗，蒙哥在1257年的忽里台上宣布伐宋。 中统元年（公元1260年）三月，忽必烈在开平城召开忽里台，宣布即大汗位，开始按中原王朝体制的框架构建政府机构。同年七月，立燕京行中书省，设丞相、平章、参政主领省事；建左右司为幕府，司置郎官参佐机务和掌管左右两房诸掾属及所司文牍事宜。此外又置架阁库官、奏事官等各色省属掾吏。这时候的燕京行中书省实际上承担了临时行政中枢的职能。此后在燕京行中书省规模的基础上进一步扩大机构，充实和调整人选，建立了以中书省和左右两部为主要机构的全新的行政中枢。新的行政中枢又一度再分为中书省和行中书省两部分，但两省于中统四年以燕京为大都之前已合并为中书省（注：姚大力：《从“大断事官”制到中书省——论元初中枢机构的体制演变》， 《历史研究》1993年第1期。）。 忽必烈即位后，大蒙古国时期的忽里台制度予以保留，且为后代皇帝承继，但就其作用而言，不再是中央决策系统的重要组成部分。中统和至元初年，燕京行中书省和中书省的省内议事，即“堂议”制度是当时朝廷定策的主要模式。据王恽《中堂事记》，参加堂议的主要是各位相臣，忽必烈郊祀之前常常会关照他们认真议事，“凡内外之务，比还，悉裁定以闻”。议事时诸相“圆坐都省”，议定结果向皇帝奏报，皇帝批准实施，向全国颁诏执行。议事范围则有选官、民政、钞法、军事、立制、省规等军国大政。 随着六部、枢密院、御史台、翰林兼国史院、集贤院等机构的陆续设置和地方行政体制的逐步完备，元朝政治决策体系中议事方式相应多样化。大致说来，元代有这样几种主要议事方式： 第一、忽里台。元朝新皇帝即位，重大事务的决定，依然举行蒙古宗王贵族和朝廷大臣一同参加的忽里台大会；但其功能和意义发生了很大变化，原先大蒙古国时期的最高决策层次地位丧失而蜕化为形式上的军国大事议决会议。第二、省议，即中书省宰相集体讨论时政。元代中书省宰相每日都要共同议事，制定各种政策措施，报请皇帝批准。第三、院议，枢密院官员商议某些军务的决策会议。第四、台议，御史台官员议事方式。第五、六部和其他机构内部议事，所商决的内容多是各机构职权范围内的事务。第六、地方官员聚会议事。元代地方官员每日需在衙门相聚，讨论有关财赋、刑狱、治安、农桑等方面问题。第七、百官集议，指遇有重大军国政务，召集朝廷大臣共同讨论商议，最后由皇帝裁断的决策制度。第八、廷议。元代不存在皇帝定期上朝听政的朝会制度，但天子仍有不定期地接见百官讨论政事之举，文献中多称之为“廷议”或“朝议”（注：杨国藩在《元代中央政治制度》（台北商务印书馆1982年版）一书中，专列一节介绍元代的十种议事形式，见该书第131—149页；但分类不够明确，对它们的作用分析也有问题，所举例证多引自《蒙兀儿史记》和《新元史》更是不妥，故本文不从其说。）。 显然，上述几种议事方式在元代决策体系中所起的作用不尽相同。如前所述，忽里台只是形式上的军国大事议决会议，重要决策往往在皇帝与各中央官员内定后拿到忽里台上宣布，与会者即使有反对意见也不能像过去那样平等讨论，只能表示服从（注：萧功秦：《论元朝皇位继承问题》，《元史及北方民族史研究集刊》第7辑，1983年； 又见白钢主编，陈高华、 史卫民著《中国政治制度通史·元代》， 人民出版社1996年版（下引此书不再注版本），第42—43页。）。省议所议事项，偏于一般行政，议定的结果由宰相入宫向皇帝奏禀，皇帝据此下达旨意。廷议由于是天子在场主持，议定的结果具有决定性，除非皇帝有所变更，其他人不得更改；不过这种议事方式没有制度化，因而作用必定有限。只有百官集议才一度成为中央决策系统中的最高层次。 百官集议是指遇有重大和复杂的军国政务，君主在作出最后决定之前，指示中央政府相关机构的主要官员进行讨论（少数情况下可由宰相召集），议论所提方案和群臣意见上奏君主，供后者作决策时的参考。大多数问题经过一次这样的会议就可以决定下来，而有些问题则需要反复辩论，多次会议，需较长时间才能决定方案。中国古代的集议制度形成于秦汉时期，以后历代多有沿袭。元代时人关于百官集议制的论述，我们只见到王恽的一篇《论百官集议事状》，收入他的《秋涧先生大全文集》卷八六。张帆在《元代宰相制度研究》一书中认为：“王恽虽然引经据典地追溯到汉制，但他关于百官集议的一套设想，实际上是直接源于金制的。”笔者以为王恽文中“汉故事”基本符合史实，就集议这一方式而言，金制实际上是汉制的一脉沿袭。张帆继续说：“根据史料记载来看，元代很早就开始推行百官集议制度，或许与王恽的上言不无关系。”（注：张帆：《元代宰相制度研究》，北京大学出版社1997年版（下引此书不再注版本），第117页。）按， 王恽此文作于他任监察御史之后（王恽至元五年受职），但元代集议制度至晚在中统四年枢密院设立之后就有记载。如至元三年（公元1266年）十月，“太庙成，丞相安童、伯颜言‘祖宗世数、尊谥庙号、增祀四世、各庙神主、配享功臣、法服祭器等事，皆宜定议。’命平章政事赵璧等集群臣议，定为八室”（注：《元史》卷六《世祖纪》三，中华书局1976年点校本（下引此书不再注版本）。）。当然这一时期（中统和至元年初）集议制度尚不健全。 事实上，元代由于不存在朝会制度，忽里台对一般国务也不再具有决策功能；特别是元代前半叶，没有一个机构具有独揽一切政务的大权，中统年间作为决策主要模式的堂议制度就随着中央各主要机构的相继设置自然而然地发展为百官集议制。百官集议制的推行似乎与某个人的上言关系不大；与其说采用集议制是忽必烈行汉法的一项内容，倒不如说之前的堂议制是他所接受的一项中原制度模式。我们可注意到，元代中后期，由于中书省权力的膨胀，百官集议制流于形式，在决策体系中的地位也相应下降。
