新制度学派的经济史学家认为，制度作为一种外生的变量，对经济发展具有决定性的作用。（注：在制度变迁与经济发展的关系方面，本文基本上是采用了新制度经济学的理论框架，并以之作为出发点展开分析，因为借助于这种理论可以使我们对近代中国工业化过程的认识得以深化。虽然如此，并不意味着笔者全部同意新经济史学派的全部理论观点。）本文以此作为出发点，探讨中国由传统社会向近代社会转变的过程中，作为制度供给主体的国家政权，其行为具有那些不同于欧美和日本的特征，以及这些特征对中国的工业化所造成的影响。 一、国家在制度安排和创新中的作用与优势 一个完整的，科学的国家理论，对我们正在研究的问题无疑是必要的。国家是什么？在西方人文社会科学研究中较为流行的是韦伯的定义：即认为国家是一种某个给定地区内，对合法使用强制性手段具有垄断性的制度安排。国家的基本功能是提供法律和秩序，以保护产权，其得到的代价是税收。由于它的垄断地位，它可以以低的成本，制定和实行某一制度并提供服务。但国家的性质和作用的问题是一个复杂的、涉及多学科的重大问题，各个方面的学者在不同的历史时期，从不同的视角观察，有着各种各样不同的说法，介绍和讨论这些意见在本书研究的目标和范围以外。这里我们除引述、并原则上采纳韦伯关于国家的定义外，要说明的只是与国家经济制度安排对工业化进程影响有关的问题。 按照亚当·斯密的理论，国家应当尽可能的减少对经济的干预，他认为政府只有三种职能，即：(1)保护国家免受暴力危害和外敌入侵；(2)保护国家的公民免受其他人的侵害；(3)建立和保持公共工程和公共机构。 概括起来说，古典经济学家的意见是认为政府的经济职能应当局限于保障财产权和提供公共产品这两个方面，除此以外，对经济活动不进行任何的干涉，亦实行自由放任的经济政策，就能使产值最大化。这种观点也可能在一个特定的发展阶段上、并存在着理想的、完美无缺的资本主义制度的框架内是正确的。但起码对本文所讨论的由传统社会向近代社会转变的旧中国是不适用的。 新古典经济学家虽然强调国家在界定产权方面的作用，认为国家只有在这方面充分发挥其职能，并运用国家机器的各种强制力量保证其实行，才能使市场经济有效的运转，但近代国家在经济制度的制定和实施方面所作的事情远不止于此。 新制度学派的经济学家对政府的经济职能有如下的说明。科斯说：“实际上，政府是一个超级企业，因为它能通过行政决定影响生产要素的使用。它与企业不同的是，它可以强制性规定各种生产要素应如何使用。（注：科斯：“社会成本问题”，见《财产权利与制度变迁》，三联书店1994年版，第22页。）”诺思和托马斯认为：“政府是一种向选民出售保护与公正的主要制度安排，它通过垄断对物品与资源的产权的确定和执行，以及赋予转换这些资产的权利来达到其目的。作为这一服务的报酬，国家以税收的形式获得补偿。”（注：诺思和托马斯：《西方世界的兴起》，学苑出版社1988年版，第97页。）按照他们的观点，政府是提供安全、保护和公正，而收取税金作为公民为购买这种安全和公正所支付价格的组织。政府可以实施产权制度，而且由于可以发挥规模效益，费用要比其它团体和个人建立的保护系统的交易成本（费用）低得多。除此以外，政府的作用还在于它可以利用其特殊的地位，对生产资料的配置施加强制性的影响。政府在进行制度创新的过程中具有优势的地位，当市场经济还没有充分发展，或当一种新制度的推行使一部分人的收入减少，从而受到私有财产权力的阻碍时，政府可以利用其特殊的地位强制予以推行，以保证经济全局和长远发展目标的实现。 具体说来，近代国家的职能起码有以下几个方面：(1)目标导向职能：克服市场经济产生的短期行为，弥补市场机制缺陷；(2)规范市场和各种经济行为；(3)对国民经济进行宏观调控，矫正偏差；(4)供给公共产品，如通讯、邮电、环境保护、水电、教育、卫生、文化等等；(5)社会保障、社会救济、保险等；(6)其它各种服务功能。 对国家干预经济的范围、方式和程度，经济学家的意见存在着分歧。笔者倾向于：近代社会的政府首先应当顺应市场经济的客观规律行事，政府行为应以补市场之不足为限，也就是为市场经济“拾遗补缺”。政府对经济的过度参预和干涉对于经济增长是不利的。只要市场能完成的事情政府就尽量不要介入。只有在市场失效时，亦靠自由市场机制达不到资源的最优配置时，才需要政府的干预。或在这种机制中，社会公共利益不能得到保证时，作为这种利益的代表者，政府有义务在市场上伸出“看得见的手”加以调节。政府必须有所为，有所不为，只有有所不为，才能有所为。 政府作为制度创新方面最具优势的社会组织，在一个国家的工业化过程中发挥着十分重要的作用。它在选择什么样的经济制度、产业结构，因而决定国家经济的发展方向和模式方面的作用是十分关键的。工业化和城市化的发展，对政府的职能产生了较传统社会更为广泛和深入的需要，尤其是在公共设施、教育、卫生和工业立法方面。 中国作为一个经济发展落后的国家，在开始实行工业化时，国内条件尚不成熟，由于人口增长快，人均收入水平低和储蓄率低，所以积累的资金不足。又由于金融机构不健全和金融市场不发达，所以投资不振。只有通过政府采取积极的措施，制定必要的经济制度，动员社会储蓄，鼓励民间投资，并积极吸引外资，来发展基础设施，改善企业经营的环境，才能推动近代工业的发展。因此政府的制度安排比西方自由发展起来了的工业化更具有重要的作用，它决定了工业化的类型、进度的快慢和成功与否。 由于中国素来缺乏民间自愿的联合，因此在工业化的过程中，更不大可能产生以这种行为主体形式提出的制度创新。因此新制度的引进和推行，在旧中国主要表现为政府行为，因为只有它最具备条件采取行动，来矫正制度供给的不足。长期以来，中国百姓对国家集权政府有依赖性格，只要国家推行，就可以取得进展，所以中国制度变迁的关键在于国家。 国家在经济发展中的作用是重要的，但这种作用是正面的、还是反面的；是推动经济的发展，还是阻碍经济的发展，取决于政策的正确与否，亦取决于它是否符合经济发展的客观规律。经济学家总结了这方面的历史经验，刘易斯说：“没有一个国家不是在明智政府的积极刺激下取得进步，……另一方面，经济生活中也存在着这么多由政府弄出来的祸害。”（注：Lewis,W.Auther,The Theory of Economic Growth,London,George Allen and Urwin,1955.）诺思说：“国家的存在是经济增长所必不可少的。然而，国家又是导致人为的经济衰退的原因。”（注：诺思：《经济史中的结构与变迁》，三联书店1991年版，第20页。）关于政府的经济政策为什么会是无效率的，科斯的分析是：“虽然政府有能力以低于私人组织的成本进行某些活动，但政府行政机制本身并非不要成本，实际上有时它的成本大得惊人。而且没有任何理由认为，政府在政治压力影响下产生而不受任何竞争机制调节的、有缺陷的限制性和区域性管制，必然会提高经济制度运行的效率。而且这种适用于许多情况的一般管制会在一些显然不适用的情况中实施。基于这些考虑，直接的政府管制未必会带来比由市场和企业更好的解决问题的结果。但同样也不能认为这种政府行政管制不会导致经济效率的提高。”（注：科斯：“社会成本问题”，《财产权利与制度变迁》，三联书店1994年出版，第22页。）
