（三）地方财政概要 1、地方财政和中央财政的关系 地方财政和中央财政处于大体相同的趋向。清朝时代，没有地方财政、中央财政之别。地方收取赋税，余额全部送缴中央。甘肃、新疆等不能“自给”的省份，差额由中央补助。宣统三年（1911年）各省岁入33600万元，岁出17000万元，剩余17000万元由地方送缴中央。清末中央财政和地方财政的关系无法明确判断，民国成立以后，议及中央税收和地方税收的分割问题，并在财政部下设立调查委员会对这一问题进行研究。民国二年（1913年）对国家税和地方税加以区别，翌年又进行了修正。尽管地方上对此不满，但民国四年到民国五年，还是划定了中央税和地方税。然而，并未真正实行，仅仅是名义上的划分而已。国民政府也与北洋政府相同，划分中央税和地方税。但是，中央税和地方税的划分仍无实际意义，不管形式上如何区分，实际上根据中央、地方双方的实力而决定。中央政府势力强盛的话，中央税收便送缴中央；中央政府势力衰弱的话，地方势力便随意截留税收。民国以后，以财政为中心，形成中央和地方双方互相争夺的局面。中央政府首先将关税、盐税置于中央直辖，这是“委托”外国人管理或监督的税收，地方势力无法插手。其次，对于烟酒税、印花税等主要税收，中央设立总机关，在各地方设立分局，直接由中央经手征收。再者，例如厘金等地方收入也被废除，另外作为中央收入的关税增加税率的办法成功，因此在财政方面中央集权确确实实地加强起来。但是其结果又如何呢？地方的财力被中央集中，中央都市和对外通商口岸“丰润”，地方却“涸渴”起来。与此相反，如果地方分权成立的话，苛敛暴索盛行，资金被随意挪用，地方受其弊害也不少。税收关系到各地方军阀势力的消长，因此地方兴起反对中央财政集权的运动。首先，归中央财政收入由地方征收的税收，地方控制不向中央缴纳；其次，中央直接征收的税收，地方也尽量“截留”；最后，由外国人管理、监督，中央凭藉外国人的势力集中的税收也为地方势力染指，盐税被分割，关税也开始被截留。财政上的中央集权，向地方分权演进。同时，财力的分散，形成政权、兵权的分散。 2、地方财政机关 清朝时期，在总督、巡抚之下设立布政使，作为地方财政机关，而且是地方财政的最高机关。民国成立以后，省设置督军、省长，分管军政、民政，但初始之际省长多由督军兼任，后因舆论鼓吹军民分治，督军、省长方行分离。在地方财政方面，设置直属财政部的财政厅，管理省内财政事务。省长受政府的特别委任，有财政监督权。财政厅在制度上属于独立的机构，事实上是绝对不可能的，地方上拥有兵权的督军势力最强大，而且兼任省长。即便军民分治，督军、省长分离之后，省长一般由督军的亲信且又容易操纵的人物担任，省长不过是督军的傀儡而已，因此财政厅长的“独立”也仅仅有名无实，完全置于督军的势力控制之下，后来财政厅长便成了督军筹集军费的总管，财政厅也成了军费筹集所。财政厅长也为督军最信赖的人所把持，财政厅完全成了督军手下的一个机关。国民政府成立以后，财政厅隶属委员制的省政府之下，但依然受各地军权的左右。现在的组织机构是省政府之下设置秘书处、民政厅、建设厅、教育厅、农工厅、商工厅等，财政厅接受省政府的指挥、监督，掌理全省财政事务。从原来的财政部直辖制度改为省政府内的一个厅，实质上从一开始就是地方机关。财政部监督财政厅的手段，主要是依靠国民政府制定的监督地方财政暂行法，监督地方财政的预算，监督税目的新设、税率的增高、公债的募集以及决算，但是这不过是一纸空文而已。对于各省国税的管理办法，是设立中央专属的税局，征收国税中的烟酒税、印花税等，这与以前的办法没有什么区别。其它国税除关税以外，也利用地方财政机关征收，根据这些规定，管理方法是明确的，其税目如下： 货物税（厘金、出产税、消费税等）、茧税、石油特税、矿税、铁路货捐等其它财政部委任征收的经常税收； 其它临时税目如验契费、房租等其它财政部委任征收的临时税收。 财政厅将上述各种税收的实收额按月出决算，于翌月下旬上报财政部，不经财政部的许可，不得挪用国税收入。还计划将来设立国税厅的特种机构，从中央到地方统一征税。但是各地方一致反对这种规定，至今未能完全施行。国税收入全部为地方挪用，中央不管采取什么样的统一集中财政收入的方法，由于这种方法与中国的国情不相符合，皆难于实现。这就标明中国必须引进适合本国国情的税收方法。 3、地方财政收支概要 地方财政支出逐年不断增加，增加额度显著。其主要原因是地方军队不断增加。事实上地方支出的大部分为军费开支。由于地方财政匮乏，发行地方债尚且不足，因此各地方不得不截留国家财政收入。民国以来的地方预算如下： 年 代岁入 岁出 民国二年38668745元 59319863元 民国三年38499332 32320531 民国五年27375516 18830996 民国五年(1916)袁世凯死去之后，中国进入混乱时期，财政的紊乱达到了极点。其主要原因是：(1)水害、旱灾不断发生，兵乱迭起，财政收入严重不足；(2)预算不统一，支出毫无节制。即“强力”随意支取。民国八年(1919)后财政厅编成各机关预算细目，据此支付资金，民政部门仅数百万元，军队方面则不按编制预算而随意支取，入不敷出，借款渐增，预算也不再编造。 为了更好说明这一状况，下面以江苏省为例加以分析。 年代 收入 支出 剩余 不足 民国三年14250135元13637887元612268元— 四年16335482 16021331 314151 — 五年16559657 17386880 — 827223 六年15918625 16641884 — 723257 七年17685430 16645030 1040400— 八年14933990 16386131 — 1452141 九年16387563 17895689 — 1508126 十年13037767 14601081 — 1563316 计 125108649 129215913 4107264 其中民政费支出5000万元，本省军费支出5000万元，支付中央政府费用3000万元，主要是中央政府支付的军事费。
