一、引言 在开始正式讨论之前，需要说明的是，当我国经济学界引进“公司治理结构”、“委托—代理”等概念解释中国的企业制度改革时，遇到的基本障碍之一是：现代市场经济条件下严格意义上的“委托—代理”理论并不完全适用于中国大多数公有企业。因为这一理论最基本的假定是存在着一个真正的所有者，这个所有者愿意并有能力约束代理人，以防止自身权益的流失。如果找不到这样的所有者，那么讨论“委托—代理”的问题似乎就没有多少意义。西方发达市场经济国家在讨论上述问题时，关注的只是微观上的，即企业层次上的“委托—代理”问题，因为在那里由于产权的人格化使得委托人与代理人的链条变得简洁且清晰。然而，对中国大多数产权形式来说，尽管在理论上每个人都可以在一定范围内称之为所有者，但没有任何人能够说自己是真正的委托人。事实上，当大多数公有产权通过政府官员实现其委托经营时，政府官员，无论职务多高，虽然可以事实上控制全民或集体的产权，但还只是充当代理人的角色，只不过这里的代理人会呈现出不同的行政级别。当然，为了与事实上经营企业的“代理人”相区别，我们还是将这些企业外部的官员称之为“委托人”。 毫无疑问，当我们指出现代市场经济条件下严格意义上的“委托—代理”理论并不完全适用于中国大多数企业时，其目的不在于说明中国的公有企业不能按照“公司治理结构”理论进行改造。事实上，尽管都是公有企业，但“委托人”却有“政府化”与“非政府化”之分，实证研究显示正是这种“政府化”与“非政府化”的差异会导致企业的治理结构的不同。 二、关于委托人“政府化”与“非政府化”的界定 在中国，大部分公有企业的委托人来自于各级政府，从而具有政府官员的身份。他们代表政府控制和管理企业，他们的行为方式既体现着各级政府的意志，也不可避免地带有个人利益的考虑。我们将这种现象表述为委托人“政府化”。委托人“政府化”的具体表现是：（1 ）作为所有者代表的委托人具有政府官员的身份，通过他们所控制的企业，政府的非经济目标可以得到不同程度的实现；（2 ）通过企业实现的经济的和非经济的目标将成为考核委托人政绩的指标，而政绩的高低会影响委托人职务的升迁；（3）委托人产生的机制是行政任命，例如， 一纸调令，企业的经营者可以成为政府官员，反过来，政府官员转身成为企业经营者也被看作是正常的工作调动；（注：政府官员与企业经营者身份的等价交换在国有企业中表现得最为突出。如果需要，企业经营者可以一夜之间成为政府官员，甚至官居中央政府。反过来，先进入政府机关当个科长、处长、乃至局长，然后再到企业当个老总，早已成为一些政府官员“下海”的捷径。这里如果我们想进一步量化委托人“政府化”程度的高低，那么政府官员与企业经营者之间转换的难易程度，以及彼此转换的级别就可以成为重要的参考变量。这就是说，彼此间的转换越是容易，彼此间转换的级别越高，委托人“政府化”的程度也就越高。）（4）一旦委托人工作岗位变动， 企业经营业绩与委托人的收益将不再相关。（注：委托人从其控制的企业中获得收益可分为公开和非公开两种情况。前者是指企业经营业绩提高对委托人职务升迁的影响，后者说的是委托人利用职务之便从企业中获取的隐蔽性收入。然而，究竟什么样的收入需要隐蔽，什么样的收入无需隐蔽，在公有企业不同的发展阶段大不相同。例如，在50年代，政府官员到企业用餐，如果不支付费用，或支付的费用低于用餐标准，会被认定为多吃多占。但是，时至今日企业宴请政府官员已经司空见惯。政府部门堂而皇之地接受企业的“进贡”早已不是什么秘密。人们经常会看到有些政府部门职工的“菜篮子”相当丰盛，原因是企业经常会将一些必需品送给或者是“卖给”他们改善伙食。作者的一位朋友在某要害部门任职，他从机关分到实物确实超出了自身消费的需要，又转送本文作者。有讽刺意味的是，一次朋友送来一些年货时专门作了说明：“和这些年货一起送来的还有一盒录象带，录象带反映的是那里今年遇到了罕见的鼠灾，有的田鼠比猫还大”。当然，并非所有的政府部门都能够得到企业转让的收益。面对一些有权有势部门，人们也常常会听到“我们是清水衙门”的抱怨。这个小小的案例或许有助于我们理解，为什么一旦委托人离开了岗位，就与企业的经营收益不再相关。当然，更糟糕的是，有时委托人会与企业“内部控制人”合谋，侵吞公有的财产。） 然而，也有一些公有企业的委托人不具有上述特征。例如，一些社区所有的企业。在那里，委托人不是政府官员，他们也不会因为企业经营业绩突出而成为政府官员，他们对非经济目标没有兴趣。更重要的是，这些委托人产生的机制不是来自行政命令，通常他们成为委托人与企业的创业或选举有关。最后，即便这些委托人不再直接控制企业，但企业的收益并不排斥他们的分享（理解这一点至关重要）。因此，我们说这些委托人具有“非政府化”的特征。 “政企不分”一直是国有企业，从而也是相当部分集体企业市场化改革的障碍。然而，人们在论及“政企不分”时，关注的往往是政府与企业职能的相互交叉。在这个前提下，改革的目标被定位于政府职能的转变和企业社会职能的分离。其实，“政企不分”还有更深一层的含义，这就是大部分公有企业委托人具有“政府化”的特征。本文将通过一个乡镇企业改制的案例，说明委托人的“政府化”和“非政府化”对企业治理结构的影响。 就像来自中国国有企业主管部门的官员具有行政级别一样，中国乡镇企业的委托人也具有不同的级别。通常乡镇企业的委托人可分为两个级别，即从“人民公社”和“生产大队”演变而来的乡（镇）政府和村委会。 乡（镇）政府和村委会虽然都作为企业所有者的代表，行使委托人的职责，但严格来说，它们是有实质性区别的。首先，乡（镇）政府的官员是国家干部。按照政府的科层制度，他们不仅有明确的任期限制，更重要的是，他们任期内的政绩会影响其级别的变动。此外，如果需要，他们会被调往异地任职。但是，村委会的领导人则属于农民，通常他们不会因为政绩突出成为国家干部，当然，更不用说调往异地任职。其次，尽管乡（镇）政府的官员和村委会的领导人都可能从所控制的企业中获得公开和非公开的收益，但前者一旦离任或调往异地，他们就很难再从原来所控制的企业中获得收益，而村委会的领导人则不同，他们不会因离任而失去分享企业带给社区的福利。最后，乡（镇）政府官员产生的机制是行政任命，村委会的领导人则来自于选举。因此，和乡（镇）政府相比，村委会基本的的特征就是它的“非政府化”。 由乡（镇）政府官员作为委托人的企业，可以看作是与中国传统体制最为接近的一种企业模式。在很大程度上，人们甚至将其称之为“准国有企业”。与国有企业一样，人们很难在这些企业中找到真正的产权主体。乡（镇）政府创办企业的目标具有双重性。它们既有增加收入的动机，也有追逐政绩的激励。因此，乡（镇）政府官员对其所属企业提出超经济目标的要求是理所当然的。例如，他们会要求企业为当地公益事业提供赞助，解决当地的就业问题和帮助政府扶持其他亏损企业等等。
