始于80年代初中期的乡镇企业产权制度改革，经过十余年的发展已经形成了全国性的潮流。据农业部的最新统计，到1998年底，全国乡镇集体企业实行产权制度改革的已经达到了80%左右。其中，一些乡镇集体企业发达地区，如江苏省苏南地区等乡镇集体企业的改革面已经达到了90%、甚至95%以上。这些地区的乡镇集体企业除了个别因所从事的行业不适宜改制或规模过大难以操作的以外，基本完成了产权制度改革。产权制度改革的方式也不断地向前演进，由80年代初中期的承包制为主，到80年代后期、90年代初期以股份合作制、股份制为主要形式，又进一步发展到近年来的以出售、拍卖为主要形式。 乡镇集体企业产权制度改革后，原有乡镇集体企业的资产存在方式发生了较大的改变，分解为以下两种基本形式。一种是以乡镇集体股、租赁物及发包物的形式，继续保留在改制企业中的生产性经营资产；另一种是以集体股红利、租赁收入、发包收入、土地使用费收入以及出售集体资产回收的资金等形式从企业中游离出来的货币资产。并且随着乡镇集体企业改制的深入，货币形态的乡镇集体资产在集体净资产中的比例呈不断上升的趋势。随之而来产生了以下几个突出问题，第一，由谁来作为乡镇集体资产的发包人或租赁人？第二，由谁来担任乡镇集体股的代表，进一步地，集体股的形式是否要继续保持下去？第三，由谁来代表乡镇集体管理、经营集体资产？又由谁来监督集体资产的运营状况，以最终确保乡镇集体资产的保值、增值。这些问题的核心是如何在市场经济体制下建立起乡镇集体资产的有效经营管理监督机制。它不仅直接关系到乡镇企业产权制度改革的成败，而且关系到社会的公平与稳定。更为重要的是，它还关系到公有制的有效实现形式问题。 一、基本理论分析框架 本文提出，建立乡镇集体资产有效的管理监督经营机制应当包括集体资产的产权界定、集体资产的产权安排以及集体资产的运营等三项基本内容。 产权界定是为了克服资源属性所造成的“拥挤”和“不足”，提高和改善资源的配置效率。乡镇集体资产的产权界定是指明晰集体资产的归属，产权主体（自然人或法人）人格化，并赋予产权主体相应的、对资产排他性的使用权、剩余索取权和转让权。因为市场制度建立在交换的基础上，各种市场交易行为实质上是所有权的交换行为。只有界定清楚的产权，才能保证各产权主体进行公平竞争，产生合理的交易行为。如果所有权不明确，显然无法进行交换。因此，明晰产权是非常重要的基本条件。 在市场经济条件下，由于存在交易费用，不同的产权界定，会产生不同的资源配置效率。产权的界定应当与资源的属性相联系。产权配置资源的主要功能就是要使受益或受损的结果内部化。对于乡镇集体资产而言，那些具有私人物品属性的资产和资源，应趋于私人所有，使得使用资源的收益和成本向个人集中，降低外部性造成的谈判成本，将大量的外部成本内部化。至于私人所有权的形式，可采用独资企业、合伙企业、股份合作企业或有限责任公司、乃至股份有限公司等形式。而那些具有公共物品属性的资产，如道路、通讯、电力等基础设施，以及资源性资产，如土地、水面、矿产等，则不宜趋于私人所有，以保留乡镇集体产权主体为宜。 乡镇集体产权具有社团产权属性。鉴于社团产权的本质是产权属于各个成员的社团而不属于该社团的各个成员，社团财产在社团内部不具有排他性，因此，为减少利用乡镇集体资产所造成的外部性，应当建立乡镇集体资产的出资人制度，依法行使出资人权利，并承担相应的责任。 乡镇集体资产的产权安排是在产权界定的基础上选择集体资产配置的交易方式。它可以是通过乡镇集体资产产权主体与其他产权主体之间在市场上自愿达成的产品或商品合约、利用价格机制而进行的市场安排，也可以是通过乡镇集体资产产权主体与其他产权主体之间签订的生产要素交易合约、通过组织内部行政协调系统的权威关系而实现的企业（要素市场）安排。乡镇集体资产产权安排达到最优必须遵循波斯那规则(Posner's Rule)，即按照交易成本最小的规则进行产权安排（李会明，1995），具体是通过比较产品市场交易和要素市场交易这两种不同交易方式产生的交易费用的大小，来选择交易费用小的交易方式（张五常，1983）。 乡镇集体资产的运营是对乡镇集体资产的实际运作，以最终实现乡镇集体资产的保值和增值。与乡镇集体产权安排形式相对应，乡镇集体资产的运营包括以产品市场交易方式进行的资本经营和以要素市场交易方式进行的生产经营两种基本形态。其中前者通过产权主体依法对作为商品的乡镇集体资产出租、有偿转让、重组资产等，实现对乡镇集体资产资本化的经营；后者则是将作为生产要素的乡镇集体资产与劳动、技术等其他生产要素组合在一起，通过社会再生产，实现对乡镇集体资产的生产性经营。 乡镇集体资产的运营无论采取哪一种经营方式，都应当是在健全的治理结构下运作。治理结构以股东代表大会、董事会、经理为代表的经营层、监事会为基本构架。其中，股东代表大会是权力机构，董事会是决策机构，经营层是具体经营机构，而监事会是监督机构。在这种组织体系下，既保证股东的最终控制，又保障了董事会的委托、监督权，以及经营层的经营管理权。
